FİNANSAL SİSTEMİN REGÜLASYONU
(2005)
İÇİNDEKİLER
FİNANSAL SİSTEMİN
REGÜLASYONU
GİRİŞ
Uluslararası mali
piyasalar 1980 ve 1990’lı yıllar da esaslı bir geçiş dönemine tanık oldu. Bir
taraftan karmaşık ve değişken işlemlerin ortaya çıkması piyasalarda
belirsizliği artırırken öte yandan dinamik ve rekabetçi finans sektöründeki
piyasa katılımcıları eskisinden daha büyük mali risklerle karşı karşıya
kaldılar. Kuşkusuz, bu değişimlerin birçok nedeni var.
Birinci neden,
uluslararası piyasaların küreselleşmesidir. Bütün dünyadaki piyasalar,
sermayenin serbest dolaşımındaki engelleri aşamalı olarak ortadan kaldırarak,
daha geniş bir piyasa şekline dönüştüler. Bu, dünyanın bir bölgesinde ortaya
çıkan sorunların başka bir bölgedeki piyasalara ve yatırımcılara hemen
yansıması gibi bir olguyu da beraberinde getirdi.
Diğer bir neden,
uluslararası piyasaların giderek daha da değişken olmasıdır. Piyasa
fiyatlarının ve rasyoların inişli çıkışlı bir
seyir izlemesi anlamına gelen piyasadaki değişkenlik (volatility), finansal
riskin ana kaynaklarından biridir. Piyasadaki değişkenlik arttığında, piyasa
katılımcıları daha büyük belirsizlik ve risklerle karşı karşıya kalırlar.
Başka bir neden ise,
uluslararası piyasalardaki şartların değişmesi sonucunda karmaşık yapılı yeni
yatırım alternatiflerinin ortaya çıkmasıdır. Yatırım araçlarının çeşitliliği,
korunma (hedging) amaçlı türev enstrümanlarda olduğu gibi, diğer yatırım
araçlarını da gelişmeye yöneltti. Türev enstrümanlar, finansal piyasalarda
riski azaltmak için giderek daha geniş olarak kullanılmakla birlikte bunlardan
kaynaklanan zararlar da artmaya başladı.
Dünyada kredi fonları
arzındaki artış, finansal risklerin de hızla artmasında önemli bir rol
oynamakta ve bu artış, daha büyük belirsizliklerle birlikte finansal risklerin
realize olması sonucu, hatırı sayılır kayıplara neden olmaktadır. Özellikle
1990’lı yıllarda bu şekilde ortaya çıkan sorunlar nedeniyle birçok mali skandal
yaşandı.
Sonuçta, finansal
risklerdeki artışın ana sebeplerinden birisinin uluslararası rekabet artışı olduğu anlaşıldı. Özellikle, gelişmiş
ve gelişmekte olan ülkelerin bankacılık sektörlerinin aynı alanda rekabet
etmeye başlaması ve büyük ölçekli bankaların bankacılık sektörü dışındaki
finansal kurumlarla yoğun rekabete girişmeleri kredi riskini daha önemli ve
karmaşık hale getirdi.
Finansal
sektör, sermaye birikimini hızlandıran, kaynakların verimli alanlara
yönlendirilmesini sağlayan ve ekonomik büyüme sürecini etkileyen önemli
sektörlerden biridir. Bir ülkede reel sektör ile finansal sektör arasındaki
yakın ilişkinin varlığı, finansal sektörü ekonomik büyümenin itici gücü
kılmıştır.
Gelişmiş ve gelişmekte olan birçok ülkede küreselleşme
ve bölgesel bütünleşme eğilimleri, tüketici tercihlerinin değişmesini ve mali
sektörde yapısal değişimleri zorunlu hale getirmiştir. Bu yapısal değişim
süreci, finansal sistemin etkin ve verimli bir şekilde çalışmasını sağlamıştır.
Ancak, bu durum finansal kuruluşların ve finansal sistemin maruz kalabileceği
riskleri de artırmıştır. Finansal yenilikler, finansal sisteme derinlik
kazandırmış ve sistemin işlem hacmini artırmış, bunun yanında, finansal
piyasaların taşıdığı likidite riskinin büyümesine yol açmış ve finansal
piyasaların krize sürüklenmesini de hızlandırmıştır.
Küresel ölçekte yaşanan ekonomik krizleri aşmak amacıyla,
birçok ülkede uygulanan ekonomi politikaları serbestleştirilmiştir. Ulusal
ekonomilerin ve kuruluşların rekabet gücünü artırmayı amaçlayan bu politikalar,
finansal sektörün de serbestleştirilmesine yol açmıştır. Makro ekonomik
belirsizlik, enflasyon ve istikrarsızlık sorunlarını aşmak amacıyla finansal
piyasalara esneklik kazandırılmak istenmesi, serbestleşme faaliyetlerinin diğer
dayanağını oluşturmuştur. Avrupa Birliği gibi bölgesel bütünleşme süreçlerinin
gelişimi ile Dünya Ticaret Örgütü (WTO), Uluslararası Para Fonu (IMF),
Dünya Bankası (WB) ve Ekonomik İşbirliği
ve Kalkınma Teşkilatı (OECD) gibi uluslararası kuruluşların çabaları da
serbestleşme sürecine katkı yapan diğer önemli etkenler olmuştur.
1980’li yıllardan itibaren yaşanan teknolojik gelişmeler,
mali piyasalar ile kambiyo rejimlerinin liberalleştirilmesi, piyasaların
bütünleşerek küreselleşmenin hızlanması bir ülkenin finansal piyasalarında
yaşanan krizin diğer ülkelere yayılma ihtimalini artırmış ve mali sistemleri
daha kırılgan ve duyarlı hale getirmiştir. Politik istikrarsızlıklar, kamu borç
yönetiminde vade ve döviz yükümlülüklerindeki uyumsuzluklar, bankacılık
sektöründe takipteki kredilerin hızla artması ve uygun bankacılık
düzenlemelerinin bulunmadığı koşullar altında bankaların yanlış tutumları
nedeniyle 1994 yılında Meksika’da yaşanan kriz ve bu krizin yarattığı bulaşma
etkisi ile diğer Latin Amerika ülkelerinin etkilenmesi söz konusu duruma bir
örnektir. Bu krizin sonucunda, Meksika döviz rezervlerinin yüzde 77’sini
kaybetmiş ve GSYİH 1994-1995 döneminde yüzde 6 oranında küçülmüştür. Aynı
şekilde, 1997 yılında kısa vadeli borçlardaki artış, bankaların borç
portföylerinin yapısındaki bozukluklar, kurumsal inceleme ve denetim
mekanizmalarının gevşemesi ve özellikle finans kesimindeki yapısal zayıflık
nedeniyle Tayland’da başlayan ve ardından birçok Doğu ve Güneydoğu Asya
ülkesini etkileyen Asya krizi de bulaşma etkisinin açık bir şekilde görüldüğü
bir diğer kriz olmuştur. Söz konusu krizin etkisiyle 1998 yılı sonunda,
Tayland, Malezya, Filipinler, G. Kore ve Endonezya’nın GSYİH’ları yüzde 21,2
ila yüzde 69,7 arasında küçülmüştür. Bu krizler, küreselleşmenin etkisi ile
bütünleşmiş durumdaki finansal piyasaların birinde yaşanan krizin diğer
ülkelerin finansal piyasalarını nasıl olumsuz etkileyebileceğini ve dünya
ekonomisinde istikrarsızlığa neden olabileceğini göstermiştir. Bütün bu
gelişmeler gerek ulusal gerekse uluslararası finansal sistemin regülasyonu
sorununu gündeme getirmiştir.
Bu gelişmelerin herbiri ulusal ve uluslararası bankacılık
sisteminin yapılarını etkiledi. Bankalar ve
diğer finansal kurumlar açısından daha etkin risk yönetimi hem ulusal hem de
uluslararası piyasaların finansal istikrarını korumak için kaçınılmaz olduğu
bilinen bir gerçek haline dönüştü. Bu itibarla aşağıda, önce regülasyonun
teorik çerçevesi ortaya konulmaya, sonra da dünyada ve Türkiye'de regülasyona
yönelik düzenlemeler ele alınacaktır.
1.FİNANSAL REGÜLASYONUN TEORİK ÇERÇEVESİ
Finansal regülasyon,
regülatörün (düzenleyici otorite)
finansal ajanların kararlarına ve
hareketlerine kendi sosyal amaç fonksiyonunu maksimize etmek için getirdiği
kurallar ve kısıtlamalardır. Bu kural ve
kısıtlamalar doğrultusunda seçilen
regülasyon enstrümanlarını (mevduat sigortası, portföy sınırlamaları, faiz
tavanları, zorunlu karşılık oranları ve sermaye oranı gibi) kullanarak amaç fonksiyonunu gerçekleştirmeye çalışır (Yay ve
Diğ.,2001:61). Diğer bir değişle regülasyon (yeniden düzenleme) bir kamu
otoritesi müdahalesidir.
Finansal regülasyonun
nedenlerine air farklı teorik yaklaşımlar vardır. Bu farklı teorik
yaklaşımların regülasyonun temel nedenlerini anlama çabaları sonucu ortaya çıkan, finansal sistemin yeniden
düzenlenmesi gerekçeleri üç başlık altında toplanabilir. Bunlar:
-Piyasa başarısızlıkları,
-Politik regülasyon,
-Parasal kontrol.
1.1. Piyasa
Başarısızlıkları
Piyasa başarısızlığı piyasaların kendi haline bırakıldığında etkin
koşullarda işlememesi durumudur.Bu terimle kastedilen istenen anlam şudur:
Piyasa başarısızlığı piyasanın, Pareto optimal ya da ‘birinci en iyi’ kaynak
tahsisini başaramaması yani israfa yol açmasıdır. (Pareto optimali: herhangi
bir kaynak tahsisinde bir kişinin refahı, ancak bir başka kişinin refahı
azaltılarak artırılabiliyorsa, bu duruma ‘Pareto optimal’i denir. Pareto
optimalinin, İktisat’taki bir başka adı ise ‘birinci en iyi durumudur’.)
Dolayısıyla piyasa başarısızlıklarının varlığı, kaynak tahsisinin optimal
olmadığını, ‘ikinci en iyi bulunduğunu’ veya kısacası israfın mevcudiyetini
dile getirir. Bir başka deyişle piyasa başarısızlıkları kaynak israfı ve refah
maksimizasyonunun elde edilememesidir (Stiglitz,1998:61-65).
Piyasa başarısızlıklarının finansal
piyasalarda yarattığı sorunlar, hem
etkileme alanının genişliği hemde yayılma hızının yüksekliğinden dolayı kamu mudahalesini (regülasyonu)
zorunlu kılar. Finansal piyasaların, etkinliğinin yanısıra istikrarın da önemli
bir faktör olması, finansal
piyasalardaki başarısızlıkların niteliğini değiştirir. Bu yüzden
regülasyon otoritesinin hedefi, etkinlik ve istikrarı dengeleyen sosyal refahı
maksimum kılan bir denge oluşturmaktır (Yay ve diğ.,2001:62).
Finansal piyasalarda ortaya çıkan piyasa
başarızızlıklarının nedenleri üç başlık altında toplanabilir: dışsallıklar,
asimertik bilgi ve piyasa gücü.
1.1.1.Dışsallıklar
Dışsallıklar, finansal piyasalarda oluşan
en önemli piyasa başarısızlıklarından birididir. Büyük bir finansal kurumun
veya piyasanın çökmesi diğer finansal kurum ve piyasalardaki ajanların da
refahını etkileyen bir etkiye sahiptir.
Bu etki finansal kesimde reel kesimden daha farklı bir karaktere sahiptir. Reel
kesimdeki bir kurumun çökmesinin çoğu zaman bir yayılma etkisi göstermemesine
rağmen finansal bir kurumun çökmesi kar topu etkisi ile bir piyasayı yada
ülkeyi etkileye bilmektedir.
Finansal
sistemin en önemli kurumları olan bankalar doğaları geregi (likit varlık
yapıları dolayısıyla) istikrarsızlığa ve iflasa yatkın kurumlardır. Özellikle bankaların uzun dönem aktiflerini
kısa vadeli mevduatlarla finanse etmelerinden dolayı ani mevduat çekilmelerinde
(banka panikleri) aktiflerini büyük iskonto kayıpları olmadan nakde
çeviremezler ve aynı zamanda düşük sermaye oranlarına sahip olmalarından dolayı
likidite riski ile karşı karşıya kalırlar. Böyle bir durum bu banka ile ilişikteki
finansal kurumları ve piyasaları
zincirleme olarak etkileyerek bir likidite krizine yol açarbilir. Kötü bankanın
iflası, iyi ve kötü banka ayrımını ortadan kaldırarak domino etkisi ile artan
bir paniğe dönüşebilir. Banka iflaslarının ve paniklerinin banka sektörü
üzerinden nakite hücum (currency attack) yoluyla yayılan etkisi kredi
vermelerde büyük düşüşlere ve kredi geri çağrılmalarına neden olur. Bu da para arzında bir daralmaya
ve nihayetinde reel kesimin olumsuz
etkilenmesine yol açacaktır.
Piyasa başarısızlıkları, finansal kesimde
meydana gelen olumsuz bir gelişmenin çeşitli mekanizmalarla yayılarak sistemi
işlemez hale getirmesi olgusudur. Başarısızlığın yayılma etkisi bilgi kanalları
ve reel (kurumsal) kanallar ile gerçekleşir. Bilgi kanalları ile yayılma, pür
ve gürültülü yayılma şeklinde gerçekleşir. Pür yayılma, bir bankanın kötü
yönetim ve kredi kayıpları nedeniyle iflas etmesi durumunda, bu iflasın
duyurulmasının, diğer bankaların güvenilirliği ve sağlamlığını olumsuz
etkilemesidir.gürültülü yayılma ise, bir bankanın kayıplarının (döviz,kredi)
öğrenilmesiyle diğer bankaların da benzer durumda olduğuna dair gürültülü fakat
sistemik sinyallerin yayılması durumunda söz konusudur (Yay ve diğ.,2001:65).
Bir finansal kurumdan veya piyasadan diğerine kolaylıkla ve hızlı
bir şekilde yayılan negatif dışsallıkların yarattığı sistemik riski azaltmak
için başvurulan belirli regülasyon
araçları vardır. Bu regülasyon araçları fonksiyonları bakımından ikiye ayrılır:
-önleyici
regülasyon araçları,
-koruyucu
regülasyon araçları.
Önleyici
regülasyon araçlarına, likidite oranı, portföy sınırlamaları (sermaye
oranı, kredi miktarı ve kalitesi
gibi) ve asimetrik bilgi sorununu
hafifletmek için gerekli ve yeterli
bilgi sunumunu zorunlu tutma gibi
örnekler verilebilir. Koruyucu regülasyon araçları ise olası banka
iflaslarından sonra mevduat sahiplerini, bankaları ve dolayısıyla finansal
sistemin kendisini korumayı
amaçlar. Finansal güvenliği sağlamaya
yönelik koruyucu regülasyonlar ihtiyarı ve kurumsallaşmış kontrat
yaklaşımları olarak iki ayrı düzenlemeden oluşmaktadır.
İhtiyari koruyucu yaklaşımlar politika
yapıcıların inisiyatifindedir. Temel özelliği uygulanıp uygulanmama riski
taşımasıdır. Örneğin nakite hücumda reeskont penceresi yaklaşımı ile merkez
bankasının tek.tek bankalara likidite sağlaması (mikro likidite) veya açık
piyasa işlemleri ile bankacılık sistemine likidite sağlaması (makro likidite).
Yani merkez bankasının son kredi mercii rölünü yerine getirmesi.
Kurumsallaşmış kontrat yaklaşımında ise regülatörün ilan ettiği düzenlemelerin
uygulanmama riski yoktur. Regülatör, finansal ajanların piyasa başarısızlıkları
sonucu oluşan refah kayıplarını, bir kontrat çerçevesinde korumayı taahhüt eder.
En önemli kurumsal kontratlardan birisi
mevduat sigortası uygulamasıdır.
Pratikte bu iki tür regülasyon uygulamaları birbirinin etkinlik
alanlarını hem olumlu hem olumsuz olarak etkileyebilirler. Koruyucu regülasyonların
varlığı ahlaki riski (moral hazard) ve yanlış seçimi (adverse selection)
artırma (ihtiyatsız davranışı özendirme) olasılığı vardır. Yinede en önemli
regülasyon aracı mevduat sigortasıdır. Ahlaki riski azaltmak için bankaların
risklerine göre fiyatlandırılmış bir mevduat sigortası (risk primli mevduat
sigortası) uygulaması hem mudiler hemde bankalar açısından sistemik riski
azaltmada önemli bir yaklaşım olarak değerlendirilebilir. Aynı zamanda önleyici regülasyonlarda, koruyucu
regülasyonların varlığından dolayı gevşetilebilir; bu da finansal sorunların
nedeni olan toplam riski artıran bir
yapının oluşmasına neden olabilir. Bundan dolayı iki regülasyon kategorisi
(ihtiyari ve kurumsallaşmış kontrat yaklaşımı) toplam sistemik riski azaltıcı
bir sonucu sağlayacak bir koordinasyon doğrultusunda kullanulmalıdır.
1.1.2.Asimetrik Bilgi
Asimetrik bilgi bir piyasa
başarısızlığıdır ve sosyal refah açısından iktisadi etkinliği azaltan sonuçlar üretir. Finansal sözleşmenin
tarafları arasındaki bilgi farklılığı kaynak tahsisini yanlış yönlendirdiğinden
asimetrik bilgi piyasa etkinliğini azaltan sonuçlar üretmektedir.
Asimetrik bilgi finansal
piyasalarda iki soruna yol açar. Bunlardan biri riski fazla piyasa ajanlarının
(kredi arayanlar) gerçek durumlarının gizleyerek piyasadan fon buldukları
Ahlaki tehlike; diger sorun ise bu ahlaki tehlikeden dolayı fonların etkin
dağıtılmadığı yanlış seçim -fon bulmakta daha avantajlı ajanların risk priminin
yükselmesinden dolayı fon bulmaktan ve dolayısıyla yatırımlardan vazgeçtikleri-
durumudur. Böylece finansal sistemin kendi içinde çözemediği principal-agent
problemlerinin doğasında olan asimetrik
bilgi olgusunun çözümü için regülasyon otoritesi, kamuya bilgi sunumunu zorunlu kılan düzenlemeler getirir.
Finansal sistemdeki asimetrik
bilgi problemi, diğer piyasalardan, bilginin tüm finansal sistemi hizli ve
yaygın bir şekilde etkilemesi ve tehdit etmesi niteliği ile ayrılır. Örneğin,
bankacılık siteminde bu etki banka-mudi, banka-kredi alan arasında zincirleme
bir tekiye sahiptir. Bundan dolayı riskin arttığı durumlarda ya bankalar kredi
tayınlamasına giderek yada kamu otoritesi kredi hacmini daraltıcı önlemler
uygulamaya koyarak sistemik riski azaltmaya çalışırlar. Asimetrik bilgi
sorununu azaltmak için diğer bir önlem ise regülasyonlarla finansal ürünlerin
standardize edilmesidir.
1.1.3.Piyasa
Gücü
Diğer bir piyasa başarısızlığı
ise, piyasa ajanlarının tekellleşerek
rekabeti ve rekabetti fiyatlamayı önledikleri durumdur. Reel ekonomide kar
marjı ve fiyat kontrolleri, giriş çıkış engelleri gibi düzenlemelerle piyasa
gücü engelenir. Fakat finansal sistemde problem çok daha karmaşıktır.
Finansal regülasyon otoriteleri
etkinlik-istikrar ikileminde (trade-off) istikrara daha fazla önem verirler.
Bundan dolayı finansal sektörde eksik rekabetçi yapılar regülasyon otoriteleri
için istenen bir şeydir. Çünkü finansal kurumlar rekabetçi piyasalarda daha
fazla risk alırlar.
1.2.Politik
regülasyon
Regülasyonlar birinin kaybettiği ve bir diğerinin kazandığı toplamı
sıfır olan süreçleridir (Thurow,1989). Piyasayı regüle etmek isteyen kamu
otoritesinin çıkar geupları tarafından kendi çıkarları doğrultusunda
yönlendirilmesi çabası politik regülasyon olgusunu gündeme getirmektedir.
Çünkü
regülasyon nedeniyle refahı etkilenen çok sayıda çıkar grubu, regülasyon sürecine müdahale
etmeyi amaçlar. Burada amaç kamunun gelir dağıtma yeteneğinden yararlanarak,
kendisine kaynak transferi sağlamaktır (Stigler,1971).
Politik regülasyonu gerektiren
olgular üç unsurdan oluşmaktadır. Birincisi regülasyon otoritesi (kamu
görevlileri) regülasyon yoluyla yeniden kaynak tahsisigerçekleştirir,
dolayısıyla farklı çıkar grupları arasında refah transferi gerçekleştirir.
İkincisi, kanun yapıcılar görevde kalmayı amaçlaralar. Bu nedenle yasama,
politik desteğini maksimize temeye çalışır. Somn olarak ta çıkar grupları
istedikleri regülasyonu çıkartmak için birbirleriyle rekabet halindedirler.
Böylece regülasyon otoritesi,
politik partiler/politikacılar,
seçmenler ve diğer çıkar grupları karşıkarşıyadırlar. Çıkar gruplarının
refah transferi regülasyon otoritesi üzerinde
oluşturabilecekleri baskıya bağlıdır.
1.3.Parasal Kontrol
Finansal regülasyonun önemli gerekçelerinden birisi parasal kontrolu
sağlamaktır. Parasal kontrol, üretim ve fiyat istikrarı sağlamayı
amaçlayan bir makroekonomik istikrar
politikası aracıdır.
Parasal ve reel değişkenler
arasındaki ilişkinin niteliğine dair iki farklı yaklaşım mevcuttur. Bunlar
parasalcı görüş (Friedman) ve kredi yaklaşımıdır. Parasalcı görüşe göre, para
arzı ile nominal gelir arasında bir nedensellik ilişkisi vardır. Parasal tabanı
kontrol eden merkez bankası, rezervlerdeki artış yoluyla para arzını
değiştirir; bu da parasal aktarım mekanizmasıyla nominal gelirde değişmelere
neden olur. Bu nedenle makroekonomik
hedefler için parasal tabanın kontrol
edilmesi gerekir. Kredi yaklaşımında ise, ekonomideki makro büyüklükleri para
stoku değil ekonominin finansal kapasitesini ifade eden toplam kredi miktarı belirler. Bankacılık
sistemi ürettiği kredi miktarı bakımından önem kazanır. Kredi artışları hem
parasal tabandaki değişmelerden hemde finansal sistemin yaratabildiği kredi
potansiyelinden kaynaklanır. Fakat para arzındaki artışlar ister parasal tabandan ister finansal
sistemin üretebildiği toplam kredi miktarından kaynaklansın makro değişkenlerin
(reel üretim, fiyat düzeyi ve faiz oranı gibi) kontrol edilmesi, parasal
kontrolü sağlayacak araçların bu doğrultuda düzenlenmeleri ile mümkündür (Yay
ve diğ.,2001:74)
Regülasyonlarla finansal piyasaların istikrarının korunması ve
stratejik sektörlere kredi aktarılması amaçlanır. Bu bakımdan parasal kontrolün
regülasyonu konusunda en önemli araçlar zorunlu karşılıklar oranı (bankaların mavduatlarının belirli bir
oranını Merkez Bankasında tuma zorunluluğu),disponsibilite oranıdır (bankaların
belirlenen oranda likit bulundurma zorunluluğu) ve açık piyasa işlemleridir.
Finansal ajanların kar
maksimizasyonu gibi tek bir hedefi varken kamu (regülasyon) otoritesi çeşitli amaçları aynı nada gerçekleştirmek
zorundadır. Regülatörün amaç fonksiyonu sadece finansal değişkenler değil (sistemik
risk, finansal kırılganlık, banka hücümları vb.) reel değişkenleri de
(büyüme,yatırım vb.) dikkate alarak oluşturulmalıdır. Aynı zamanda optimal
regülasyon düzeyini belirlemek için hem
etkinlik hemde istikrar unsurlarını dikkate almak gerekir.
Optimal
bir düzey belirlemeye çalışan regülatör, regülasyonun piyasalara yüklediği
maliyetlerle sağladığı faydalar arasındaki
fark olan ''regülasyon yükü''nü minimize etmeye çalışır. Net regülasyon
yükünü belirlemek için bu fayda ve maliyetlerin ölçülmesi gerekir. Bu tür bir
ölçme oldukça zor olamakla birlikle teorik değerlendirmeler mümkündür.Bu
bağlamda genel olarak regülasyon maliyetleri için beş neden gösterilebilir(Yay
ve diğ.,2001:79): ahlaki risk, uyum maliyetleri, ekonomik refah kaybı, dinamik maliyetler
(zamana bağlı olarak ortaya çıkan), regülasyon sürecini ele geçirilmesi.
2.ULUSLARARASI FİNANSAL SİSTEMİN REGÜLASYONU
Uluslararası ekonomik
istikrarın sağlanabilmesi amacıyla gelişmekte olan ülkelerde başta finansal
sistem olmak üzere iktisadi yapıların güçlendirilmesini sağlayacak reformların
yapılması önem kazanmıştır. Bu nedenle, 2000’li yıllarda finansal sistemin
sağlamlığının ve istikrarının global düzeyde sağlanması açısından uluslararası
finans çevreleri tarafından yeni finansal mimarinin yapı taşlarını oluşturacak
ortak standartların belirlenmesi, farklı ülkelerde yapılan işlemlerde benzer
finans dilinin kullanılması, aynı finansal tablonun farklı ülkelerde aynı
şekilde yorumlanabilmesi amacıyla uluslararası geçerliliği olan standartların
oluşturulması öngörülmüştür. Bu standartlar, ekonomide karar alma süreçlerini
iyileştirip, uluslararası finansal sistemi güçlendirdiğinden uluslararası
alanda faaliyet gösteren kişi ve kuruluşların karşı karşıya kaldıkları riskleri
belli bir oranda azaltmıştır.
Bu çerçevede, Basel
Bankacılık Gözetim ve Denetim Komitesi bankacılık denetimi ile düzenlemesine,
sermaye yeterliliği uzlaşısına ve bilgi teknolojisine dair destek hizmetlerinin
yönetimine; Uluslararası Muhasebe Standartları Komitesi muhasebeye; Ödeme
Sistemleri Komitesi ödemeler ve mutabakata; Uluslararası Muhasebeciler
Federasyonu denetime ve muhasebecilik mesleğine; Ekonomik İşbirliği ve Kalkınma
Örgütü kurumsal yönetime, bireysel emeklilik sisteminin denetimi ile
düzenlenmesine ve e-finans ile vergilendirmeye; Uluslararası Para Fonu maliye
politikalarına ve para politikalarına dair şeffaflığa, veri yayımına ve kıyı
finans merkezlerinin denetimi ile düzenlenmesine, Uluslararası Menkul Kıymet
Komisyonları Örgütü menkul kıymet piyasalarının düzenlenmesine, menkul kıymet
düzenleyicileri arasında bilgi alışverişinin güçlendirilmesine ve kredi
derecelendirme kuruluşlarına; Finansal İstikrar Forumu uluslararası finansal
mimariyi güçlendirmeye; Uluslararası Sigorta Denetim Otoriteleri Birliği sigorta
düzenlemelerine ve sigorta endüstrisinin şeffaflığına; Dünya Bankası ödeme
güçlüklerine ve elektronik finansa; Finansal Aksiyon İş Gücü piyasaların
bütünleşmesine ve terörün finansmanı ile mücadele edilmesine; Küresel Finansal
Sistem Komitesi finansal sektördeki doğrudan yabancı yatırımlara ve yapısal
finansa ilişkin derecelendirmeye; G-10 küresel finansal piyasaların yasal ve
kurumsal desteklenmesine ve devlet borçlarının çözümüne, Ortak Forum finansal
kuruluşların tabi olacağı düzenlemelerin çerçevesine, bunların faaliyetlerinin
kamuya açıklanmasına, risklerinin dağıtımına, dışarıdan alacakları hizmetlerin
teminine, icrasına ve denetimine , piyasaların işlerliğine ve şeffaflığına dair
ilke ve standartlar geliştirmiştir. Bu ilke ve standartlar, birçok gelişmiş ve
gelişmekte olan ülkede kabul görmüş, kendi düzenlemelerine uyarlanmış ve iç
hukuk haline getirilmiştir.
Basel Bankacılık Gözetim ve Denetim Komitesi 1997
yılının Eylül ayında, etkin bir gözetim ve denetim sisteminin oluşturulabilmesi
için yirmibeş ilkeden oluşan “Basel Temel Prensipleri”ni yayımlamıştır. Komite,
1999 yılında “Sermaye Yeterliliği Uzlaşısı” na ilişkin ilk yazılı taslak metni
hazırlamıştır. 2001 ve 2003 yıllarında taslak metin daha detaylandırıldıktan ve
sistematik hale getirildikten sonra, 2004 yılının Haziran ayında “Sermaye
Ölçümü ve Sermaye Standartlarının Uluslararası Uzlaşısı” adıyla son halini
almıştır. Söz konusu Uzlaşının 2007 yılının başında yürürlüğe girmesi
planlanmaktadır.
Avrupa Birliği Konseyi tarafından, 1973-1992 yılları
arasında kredi kuruluşlarının faaliyet esasları ile gözetim ve denetimine
ilişkin olarak yedi adet direktif
çıkarılmıştır. Söz konusu direktiflerin, açık hale getirilmesi ve
sadeleştirilmesi amacıyla tek bir metinde birleştirilmesi ve bir sisteme bağlanması
ihtiyacı doğmuştur. Bu nedenle, 20 Mart 2000 tarihinde Avrupa Birliği Konseyi
tarafından, kredi kuruluşlarının kuruluş ve finansal hizmetler özgürlüğü
açısından tek iç pazarın kurulması hedefine ulaşmak amacıyla temel belge işlevi
gören 2000/12/EC sayılı Direktif çıkarılmıştır.
2000 yılının Mart ayında Portekiz’de Avrupa Birliği
Konseyi tarafından gerçekleştirilen müzakerede, istihdam, ekonomik reform ve
toplumsal uyum konularına ilişkin olarak Avrupa Birliği hedeflerini ortaya
koyan Lizbon Stratejisi belirlenmiştir. Bu Strateji çerçevesinde, etkin ve
şeffaf finansal piyasaların daha iyi bir kaynak dağılımı sağlayarak ve kaynak
maliyetlerini düşürerek büyümeyi ve istihdamı teşvik etmesi öngörülmüştür.
Etkin ve şeffaf bir finansal piyasa için, kredi kuruluşları ile sigorta
şirketlerinin yeniden yapılandırılması, Avrupa Birliği finansal piyasa
düzenleyicileri arasında daha yoğun bir işbirliğinin olması, kuruluşların mali
yapılarının karşılaştırılabilirliğinin artırılması, tüm yatırımcıların bütünleşmenin
sağlandığı bir piyasaya katılımının kolaylaştırılması, devlet tahvili
piyasalarının daha iyi çalışmasının ve bütünleşmesinin sağlanması gerekli
görülmüştür. 2003 yılının Mart ayında Brüksel’de gerçekleştirilen bir müzakere
ile Lizbon Stratejisi bir kez daha değerlendirilmiş ve yatırım, istihdam ve
büyümenin, bilgi, yenilikler ve iş dünyasındaki dinamizm ile desteklenmesi
gerektiği belirtilmiştir. Ayrıca, etkin bir sermaye piyasası oluşturulmasının
önündeki engellerin azaltılmasına, kurumsal yatırımcıların sermaye piyasasında
gerçekleştirdikleri yatırımların önündeki engellerin kaldırılmasına ve
girişimciliğin teşvik edilmesine ilişkin kararlar alınmıştır.
2001 yılının Eylül ayında Avrupa Birliği
Konseyi tarafından çıkarılan 2001/65/EC sayılı Direktif ile 4 ve 7 nci
“Şirketler Hukuku Direktifi”nde değişiklikler yapılmıştır. Söz konusu
değişiklikler ile, bankalar ile diğer finansal kuruluşların da dahil olduğu
ticari işletmelerin, mali tablolarındaki belirli finansal araçlarını
“Uluslararası Muhasebe Standartları 39”
ile uyumlu bir şekilde rayiç değerleri ile değerlemeleri hüküm altına
alınmıştır. Bu Direktif, 1 Ocak 2004 tarihinde yürürlüğe girmiştir.
2002
yılında Avrupa Parlamentosu ve Avrupa Bakanlar Konseyi tarafından çıkarılan
2002/1606 sayılı Avrupa Birliği Düzenlemesi ile 1 Ocak 2005 tarihinden itibaren
bütün Avrupa Birliği’ne üye ülkelerde, hisse senetleri borsalarda veya
teşkilatlanmış diğer piyasalarda işlem gören işletmelerin konsolide mali
tablolarını Uluslararası Finansal Raporlama Standartları ile uyumlu olarak
hazırlamaları gerekli kılınmıştır.
2004
yılının Mayıs ayında Avrupa Birliği Konseyi tarafından yayımlanan “Finansal
Hizmetler Aksiyon Planı Raporu”nda bütünleşmiş ve rekabetçi bir bankacılık
sektörünün oluşturulması, üye ülkelerin denetim otoritelerinin benzer
hususlarda benzer çözümler getirmeleri ve sınır ötesi faaliyetlerde bulunan
bankaların denetiminden sorumlu otoriteler arasında koordinasyonun sağlanması
hususlarında hedefler belirtilmiştir.
1980’li
yılların sonunda ve 1990’lı yılların başında, Norveç, Finlandiya ve İsveç’te
finansal piyasalarda yaşanan kriz, tek mali otoritenin gerekliliğini ilk kez
ortaya koymuştur. Bu hadiselerden bugüne kadar, birçok OECD ülkesi, mali
piyasalar ile finansal kuruluşların düzenlenmesinin, denetiminin ve
politikalarının belirlenmesinin tek mali otorite tarafından gerçekleştirilmesi
çalışmalarını tamamlamıştır. Hatta, bu hususta muhafazakâr bir yapıya sahip
olan Almanya, Avusturya, İsviçre gibi Kıta Avrupası ülkeleri dahi mali
piyasalar ile finansal kuruluşların tek mali otorite tarafından düzenlenmesi,
denetimi ve politikasının belirlenmesi uygulamalarına geçmişlerdir. Söz konusu
uygulama, günümüzde, Kanada, Avustralya, Çin, Japonya, Güney Kore gibi batıdan
doğuya birçok dünya ülkesinde hakim olan bir gerçekliktir.
3.TÜRKİYE'DE FİNANSAL SİSTEMİN REGÜLASYONU
Türk mali sektörü, 1980 yılından başlayarak
uygulamaya konulan liberal politikalar sonucunda önemli ölçüde yapısal
değişikliğe uğramıştır. Söz konusu değişiklik çerçevesinde, 1984 yılında döviz
mevduatının önündeki yasal engeller kaldırılmış, 1987 yılında açık piyasa
işlemleri yürürlüğe girmiş, 1988 yılında Interbank piyasası kurulmuş ve mevduat
ile kredi faiz tabanları tamamen kaldırılmıştır. Bu liberal kambiyo
düzenlemeleri ile, özel sektör tarafından finansal kuruluşlara yatırım
yapılması cazip hale getirilmeye çalışılmıştır.
Ancak, finansal serbestleşme çalışmalarının yeterli
yapısal reformlar ile desteklenememesi nedeniyle finansal piyasaların kırılgan
yapısı devam etmiştir. Bu kırılgan yapının ve 1993 yılı sonunda 6,4 milyar
dolara ulaşan cari işlemler dengesi açığının etkisiyle 1994 yılında yaşanan
ekonomik krizde bankacılık sektörü hızla küçülmüş ve özkaynaklarının önemli bir
bölümünü kaybetmiştir. Ayrıca, kriz sonrasında GSYİH yaklaşık yüzde 6,1
oranında düşmüştür.
Finansal kuruluşların kıyı bankacılığı faaliyetlerinin
ihtiyatlı denetiminde yaşanan sorunlar, riskin kontrol edilmesi yönündeki
kuralların uygulanmasını engellemiştir. Ayrıca, bankaların faaliyetlerine dair
konsolide denetimin yapılamaması bankaların bağlı kuruluşlara kredi açmasını
engelleyen kuralları kolaylıkla aşmasına neden olmuştur. Tüm bu gelişmeler,
bankaların bilançolarının yönetilmesini güçleştirmiş, aktif kalitesinin
bozulmasına, likiditenin azalmasına, riskler ile karşılaştırıldığında
kârlılığın çok düşük seviyelerde kalmasına ve özkaynaklardaki büyümenin
sınırlanmasına neden olmuştur.
Bütün bu gelişmeler
sonucunda, uluslararası gelişmeler gözetilerek, 1996-2000 yılları için
hazırlanan Yedinci Beş Yıllık Kalkınma Planı ile Plana ilişkin yıllık
programlarda, bankaların ihtiyatlı denetim ve gözetim sisteminin etkinliğinin
artırılması ve bağımsız karar mekanizmalarına sahip olunması amacıyla 4389
sayılı Bankalar Kanununun yürürlüğe girmesi öngörülmüştür. Bu Kanun ile, banka
denetim ve gözetiminin her türlü etkiden uzak ve daha etkin biçimde
yürütülmesini teminen, bankacılık sektörüne ilişkin politikaları belirlemek
üzere, uluslararası ilke ve standartların gerektirdiği idari ve mali özerkliği
haiz “Bankacılık Düzenleme ve Denetleme Kurumu (BDDK)” kurulmuştur.
2000 yılında, Bankacılık Düzenleme ve Denetleme Kurumu tarafından
bankacılık kesimine yönelik birçok yeni düzenleme yapılmıştır. Söz konusu yeni
düzenlemeler, bankaları açık pozisyonlarını kapatmaları yolunda
hızlandırmıştır. 2000 yılının son çeyreğinde, bankacılık sektörünün aktif ve
pasif yapısına bağlı olarak likidite, faiz ve kur risklerinde bir artış
olmuştur. Kamu bankalarının kısa vadeli yüksek borçlanma ihtiyacı
giderilememiştir. Bu gelişmelere bağlı olarak, kısa vadeli faiz oranları çok
yüksek seviyelere çıkmıştır. Ayrıca, bankacılık sektörünün serbest özkaynakları
negatif olmuştur. Bankacılıkta faaliyet kârının düşük olması nedeniyle kâr
hacmi özkaynak artışını destekleyememiştir. Bütün bu gelişmeler sonucunda 2001
yılının Kasım ayında yaşanan kriz sonrası iki temel sorun boy göstermiştir.
Birincisi, krizle birlikte yükselen faiz oranları, döviz kurundaki artış
hedefinin çok üzerinde seyretmeye başlamıştır. Faiz oranları ve kur artış hızı
hedefi arasında önemli bir uyumsuzluk oluşmuştur. İkincisi, krizin başta kamu
ve TMSF bankaları olmak üzere bankacılık sisteminin mali yapısında oluşturduğu
hasar finansal sistemin kırılganlığını artırmıştır.
2001 yılının Şubat ayında, istikrarsız makroekonomik
ortam, finansal piyasaların yeterli derinlikte olmaması, özkaynak yetersizliği,
küçük ölçekli bankacılık yapısı, kamu bankalarının sistem içindeki payının
yüksekliği, zayıf aktif kalitesi, yetersiz iç kontrol, risk yönetimi ve
kurumsal yönetim nedenlerinden dolayı bankacılık sektörü yeni bir krizin içine
girmiştir. Bankaların kontrol gücüne sahip olan hakim hissedarlarının
bankacılık dışı faaliyetlerinin finansmanı için doğrudan veya dolaylı olarak
kullandırılan ve sürekli yenilenen krediler, aktif kalitesinde bozulmaya yol
açmış, yönetim kurulunda yer almak ve karar alma sürecine katılmak suretiyle
banka sahiplerinin banka yönetimi üzerindeki yönlendirici etkisi etkin kurumsal
yönetimin uygulanmasını ve iç kontrol mekanizmasının gelişmesini sınırlandırmıştır.
Diğer taraftan, hissedarların gerektiğinde sermaye desteği sağlayacak mali güce
sahip olmamaları veya bu konudaki isteksizlikleri özkaynak yetersizliğinin
temel nedenlerinden olmuştur. 2001 yılında yaşanan bu kriz sonrasında GSMH
yüzde 9,4 oranında gerilemiştir. 2000 yılının Aralık ayında 4,2 milyar dolar
olan bankacılık sektörünün toplam dönem net kârı, 2001 yılının Aralık ayında
yeniden sermayelendirme programı esas alınarak düzenlenen kâr/zarar tablosuna
göre yaklaşık 11,1 milyar dolar düşmüş ve 6,9 milyar dolar TL dönem net zararı
gerçekleşmiştir. Ayrıca, özel bankaların sermayesi 6 milyar dolar civarında
erimiştir.
2000
Kasım ve 2001 Şubat’ta yaşanan bu krizler, bankacılık sektöründeki yapısal
sorunların çözümüne yönelik kapsamlı bir programın daha fazla ertelenemez
olduğunu ortaya koymuştur. Bu çerçevede hazırlanan “Bankacılık Sektörü Yeniden
Yapılandırma Programı”, 15 Mayıs 2001 tarihinde uygulamaya konulmuştur. Söz
konusu programın sonucunda (1) “4743 sayılı Mali Sektöre Olan Borçların Yeniden
Yapılandırılması ve Bazı Kanunlarda Değişiklik Yapılması Hakkında Kanun”
hazırlanarak, bankacılık sektörünün sermaye yapısı güçlendirilmiş ve İstanbul
Yaklaşımı çerçevesinde reel sektörün mali kesime olan borçları gönüllülük
esasına dayanarak yeniden yapılandırılmıştır, (2) kamu ve TMSF bankalarının
Türkiye Cumhuriyeti Merkez Bankası dışındaki kaynaklardan gecelik borçlanması
sıfırlanmıştır, (3) kamu bankalarının 19 milyar dolar olan görev zararları
tasfiye edilmiş ve görev zararları oluşumuna yol açan kanun ve kararnameler
iptal edilmiştir, (4) bankacılık sektörünün sorunlu aktiflerinin çözümünü
hızlandırıcı mekanizmalar hayata geçirilmiştir, (5) gözetim ve denetim
çerçevesini güçlendirici ve sektörde etkinliği artırıcı düzenlemeler
yapılmıştır, (6) TMSF bankalarının yabancı para açık pozisyonları 4 milyar
dolardan 400 milyon dolara, özel bankaların yabancı para açık pozisyonları ise
8,4 milyar dolardan 1,3 milyar dolara düşürülmüştür, (7) TMSF bankalarına
borçlu olanlar ile geri ödeme planları yapılmıştır, (8) 2000 yılının Aralık
ayında yüzde 9,3 olan bankacılık sektörünün sermaye yeterlilik oranı 2002
yılının Aralık ayında yüzde 27,1’e yükselmiştir.
2001- 2005 yılları için hazırlanan Sekizinci Beş
Yıllık Kalkınma Planında, mali sistemde kaynakların etkin dağılımının temini ve
mali kurumların daha rekabetçi ve etkin bir yapıya kavuşabilmeleri için gerekli
ortam oluşturulması, mali sistemde şeffaflık ve etkinliğin sağlanmasına yönelik
adımlar atılması öngörülmüştür. Ayrıca, bankacılık kesiminde sistemik risklerin
önlenebilmesi amacıyla Bankacılık Düzenleme ve Denetleme Kurulu tarafından
gereken önlemlerin alınması, sistemin şeffaflığının ve uluslararası kriterlere
uygun çalışmasının temin edilmesi gerekliliği belirtilmiştir.
2001 yılının Şubat ayında, bankaların, karşılaştıkları
risklerin izlenmesini ve kontrolünü sağlamak üzere kuracakları iç denetim
sistemleri ile risk yönetim sistemlerine ilişkin esas ve usulleri
belirleyebilmek amacıyla, “Bankaların İç Denetim ve Risk Yönetimi Sistemleri
Hakkında Yönetmelik” yürürlüğe girmiştir. Yine 2001 yılının Şubat ayında,
bankaların mevcut ve potansiyel riskler nedeniyle oluşabilecek zararlara karşı
konsolide ve konsolide olmayan bazda yeterli özkaynak bulundurmalarının sağlanması amacıyla, piyasa
riskini dikkate alan uluslararası uygulamalar ve AB Direktifleri ile büyük
ölçüde uyumlu “Bankaların Sermaye Yeterliliğinin Ölçülmesine ve
Değerlendirilmesine İlişkin Yönetmelik” yürürlüğe girmiştir. Aynı tarihte,
uluslararası denetim standartları ile büyük ölçüde uyumlu “Bağımsız Denetim
İlkelerine İlişkin Yönetmelik” yürürlüğe girmiştir. 2002 yılının Haziran ayında
bankaların hesap ve kayıt düzeninde şeffaflık ve tekdüzenin sağlanması,
işlemlerinin kayıt dışında kalmasının önlenmesi, faaliyetlerinin gerçek
mahiyetlerine uygun olarak sağlıklı ve güvenilir bir biçimde
muhasebeleştirilmesi, konsolide ve konsolide olmayan bazda mali durumları, mali
performansları ile yönetimin etkinliği hakkında bilgileri içeren mali
tablolarının zamanında ve doğru bir şekilde hazırlanması, raporlanması ve
yayımlanmasına ilişkin esas, usul ve ilkelerin belirlenmesi amacıyla
uluslararası muhasebe standartları ile büyük ölçüde uyumlu “Muhasebe Uygulama
Yönetmeliği” ve buna ilişkin onsekiz adet tebliğ yürürlüğe girmiştir.
Öte yandan, 58 inci Hükümet’in Acil Eylem Planında yer
alan özel finans kurumlarının hukuki altyapılarının güçlendirilmesi ve
denetimleri ile mali sistem içindeki rollerinin artırılmasına ilişkin hüküm
çerçevesinde, özel finans kurumlarına tevdi edilen tasarrufların güvence altına
alınması ve söz konusu kuruluşların bankalarla eşit rekabet koşullarına sahip
olmaları hususlarının kanuni düzenleme konusu yapılması ihtiyacı doğmuştur.
Avrupa Birliği Müktesebatının Üstlenilmesine İlişkin
Türkiye Ulusal Programının mali sektörle ilgili kısmının bankacılık bölümünde
söz konusu Programın temel hedefinin etkin, uluslararası ölçekte rekabet
edebilir ve sağlıklı bir bankacılık sistemine geçişi sağlamak olduğu
belirtilmiştir. Söz konusu Program ile, mevduat sigortası sisteminin
iyileştirilmesi amacıyla, tam garanti uygulamasının, mali sistemde ve finansal
göstergelerde istikrarın sağlanması ile, belirli bir takvim dahilinde
kaldırılması, risk bazlı gözetim uygulamasına geçilerek bankacılık gözetiminin
güçlendirilmesi ve Tasarruf Mevduatı Sigorta Fonunun alacak tahsilatının
hızlandırılması konuları ana hedefler arasında gösterilmiştir.
59. Hükümet
Programında ise, finans sektörünün ödeme mekanizması oluşturma, servet
biriktirmeye yardımcı olma ve finansal güvence sağlama rol ve fonksiyonunun uluslararası
standartlara yükseltilmesi, bu çerçevede, rekabet derecesine ve ekonomik
birimlerin ihtiyaçlarına uygun finansal ürün veya hizmet sunabilme yeteneğine,
fon toplama ve fon kullandırma süreci ya da mekanizmasına evrensel içerik ve
kalite kazandırılması, sektörün uluslararası standartta kurumsal ve fonksiyonel
bazda derinleşmesinin sağlanması ve finans sektöründe olası kötü yönetimlerin
topluma maliyet yüklemesini önleyici tedbirler alınması öngörülmüştür.
2003 yılının Ekim ayında kabul edilen 4982 sayılı
“Bilgi Edinme Hakkı Kanunu” ile eşitlik, tarafsızlık ve açıklık ilkelerine
uygun olarak kişilerin bilgi edinme hakkını kullanmalarına ilişkin esas ve
usullerin düzenlenmesi amaçlanmış ve Hükümet programında da yer alan etkin ve
şeffaf bir finansal sistemin oluşturulmasını teminen kamu hizmetinden
yararlananların, kamu kurum ve kuruluşları ile kamu kurumu niteliğindeki meslek
kuruluşlarının faaliyetleri hakkında bilgi sahibi olmaları sağlanmıştır.
Ayrıca, 2003 yılının Aralık ayında kabul edilen 5018 sayılı “Kamu Mali Yönetim
ve Kontrol Kanunu” ile kamu kaynaklarının etkili, ekonomik ve verimli bir
şekilde elde edilmesi ve kullanılması, hesap verebilirliği ve mali saydamlığı
sağlamak üzere kamu bütçelerinin hazırlanması, uygulanması, tüm mali işlemlerin
muhasebeleştirilmesi, raporlanması ve mali kontrolü düzenlenmiştir.
Bütün bu gelişmeler, bilişim ve iletişim
teknolojilerindeki ilerlemeler, küreselleşme, bölgesel bütünleşmeler, ülkelerin
mali sektöre ilişkin denetim ve gözetim otoritelerinin yapısında meydana gelen
değişiklikler, tüketici haklarının korunmasında kaydedilen gelişmeler, finansal
krizler, Türkiye’de özellikle bankacılık sektöründe yaşanılan mali
yolsuzluklar, finansal gelişmelere ilişkin yapısal değişiklikler, hak
sahiplerinin korunması, etkin bir gözetim ve ihtiyatlı denetimin sağlanması,
finansal piyasalara ilişkin diğer düzenleme ve uygulamalar ile bütünleşmenin
sağlanması, kuruluş ve faaliyet izinlerinin ihtiyatlı denetimin bir parçası
haline getirilmesi gibi hususlar yeni bir finansal mimari anlayışının hakim
olduğu, finansal sistemin tarafları arasında şeffaflık, eşitlik, bütünsellik
ilkelerinin gözetildiği yeni bir kanunun hazırlanması ihtiyacını
doğurmuştur.
Söz konusu yeni finansal mimari, özellikle, güven
ortamının tesis edilmesini, finansal serbestleşmenin tamamlanmasını, mali
piyasaların tarafları arasında rekabet ortamının sağlanmasını, şemsiye
denetimine geçilmesini ve iyi yönetimin hakim kılınmasını gerektirmektedir. Bu
çerçevede, Kanun kapsamındaki kuruluşların yönetim ve organizasyon yapılarının
esnek, duyarlı ve diyalog tabanlı hale getirilmesi, kurumsal yönetim
ilkelerinin hayata geçirilmesi, Kurum içi ve Kurum dışı denetim ve gözetim
unsurlarının bütünleştirilmesi, etkin denetim ve düzenleme ile erken uyarı ve
müdahele sistemlerinin kullanılması, finansal piyasaların değişen koşullara
hızlı uyumunun sağlanması, Kurumun ve finansal piyasaların belirsizlikten
kurtarılması, finansal piyasalarda risk doğurucu her gelişmenin bilinmesi,
Kurumun strateji ve politikalarının mali piyasalara ilişkin yol haritalarının
izlerini taşıması amaçlanmıştır.
Uluslararası finansal piyasalarda yaşanan yapısal
değişim sürecinde finansal hizmet biçimleri arasındaki farklar azalmış ve çok
sayıda finansal hizmeti bir arada sunan finansal gruplar yaygınlık kazanmıştır.
Finansal grupların bir biçimi olarak ortaya çıkan Finansal Holding Şirketleri
de özellikle bilişim ve iletişim teknolojilerinin sunduğu ölçek ve kapsam
ekonomilerinden yararlanmak amacıyla bankacılık, sigortacılık ve menkul kıymet
alım satımı gibi birbirlerinden önemli farklılıklar arz eden finansal hizmet
türlerinin aynı örgütlenme çatısı altında sunulduğu kurumsal yapılar olarak
dünya ekonomisinde önemli bir yer edinmişlerdir. Dünyada yaşanan bu
gelişmelerin etkisiyle ve Hükümet programında da yer aldığı üzere, bağımsız ve
özerk kurumlar ile kurulların düzenleme ve denetleme işlevini sürdürmeleri
kapsamında finansal holding şirketlerinin Bankacılık Düzenleme ve Denetleme
Kurulunun yetki alanında olması gerekçesiyle, finansal holding şirketlerinin
kanuni düzenleme konusu yapılması uygun görülmüştür.
Diğer taraftan, Anayasanın suç ve cezalara ilişkin
esasları düzenleyen 38 inci maddesinin (3) numaralı fıkrasında ceza ve ceza
yerine geçen güvenlik tedbirlerinin ancak kanunla konulabileceği hükme
bağlanmıştır. Bu nedenle, 4389 sayılı Kanunun uygulanması sırasında alt
düzenleme konusu olan bazı hususlara ilişkin ceza uygulamalarının yargıya
intikali durumunda, Bankalar Kanununda konuya ilişkin olarak suç olarak
değerlendirilen bir hüküm bulunmaması bir sorun oluşturmuştur. Bu çerçevede,
yeni kanunun ihdasında, ceza uygulaması gerektiren ve alt düzenleme konusu olan
belirli hususların kanun kapsamına alınmasının yerinde olacağı düşünülmüştür.
Bu gelişmeler ışığında, finansal sisteme rekabet gücü
kazandırılması, ortaya çıkabilecek risklerin asgariye indirilmesi, işlem ve
aracılık maliyetlerinin azaltılması, finansal piyasalara ilişkin diğer
düzenlemeler ve uygulamalar ile bütünleşmenin gerçekleştirilmesi ve piyasanın
daha etkin işleyişinin sağlanması suretiyle etkin ve şeffaf bir finansal sistem
oluşturmak amacıyla bankaların, özel finans kurumlarının, finansal holding
şirketlerinin, finansal kiralama şirketlerinin, faktoring şirketlerinin,
finansman şirketlerinin ve finansal piyasalarda faaliyet gösteren Kurulca
belirlenecek diğer kuruluşlar ile bunlara destek hizmeti sağlayan kuruluşların
faaliyetlerinin düzenleme ve denetleme fonksiyonlarının Bankacılık Düzenleme ve
Denetleme Kurumu bünyesinde toplanması ve Avrupa Birliği Direktifleri,
uluslararası ilkeler ve standartlar ile uyumlu ve birlikte tasarlanmış, ulusal
ve uluslararası gelişmeleri takip eden, Türk bankacılık sisteminin uluslararası
piyasalarla bütünleştirilmesini amaçlayan bir yaklaşım olarak ''Finansal
Hizmetler Kanunu Tasarısı Taslağı'' hazırlanmış ve 2005 yılında meclise
sunulmak amacıyla üzerinde çalışmalar sürmektedir.
KAYNAKÇA
ARARAT, Melda (2003), ‘’Kurumsal
Yönetişim Ve Şeffaflık’’, VI. Türkiye Muhasebe Denetimi Sempozyumu, Antalya
BART, James R. Ve Diğerleri, (2002), ‘’Banak Regulation and Supervision: What Works Best’’, Bank For
Internatıonal Settlements , www.bis.org
İBİS,
Cemal; AKARÇAY ,Ayça, (2003), ‘IOSCO Deklarasyonu Ve Mankul Kıymet Borsalarında
IAS’in Uygulaması Süreci’’ VI. Türkiye
Muhasebe Denetimi Sempozyumu, Antalya
KARLUK, S. Rıdvan (2002), Uluslararası Ekonomi: Teori ve Politika. 6. Baskı, Beta Basım
Yayım Dağıtım A.Ş. İstanbul.
BORIO, Claudio, (2003), ‘’Toward aA
Macroprudential Framework For Financial
Supervision And Regulation?’’,
Bank For Internatıonal Settlements Working Papers NO:128, www.bis.org
CULL, Robert ve Diğerleri, (2004),
‘’Deposit Insurance and Bank Intermediation
in the Long Run’’, Bank For
Internatıonal Settlements Working Papers NO:156, www.bis.org
KAYA, İdil (2003), ‘’FASB-IASB
Anlaşması Ve Global Finansal Muhasebe Standartlarına Doğru’’, VI. Türkiye
Muhasebe Denetimi Sempozyumu, Antalya
LEBOV, David E.,(2004), ‘’Recent
Fiscal Policy In Selected Industrial Countries’’, , Bank For Internatıonal Settlements Working
Papers NO:162, www.bis.org
SANTOS, Joao A.C., (2000), ‘’Bank
Capital Regulation İn Contemporaray Banking Theory: A Review Of The
Literature’’, Bank For Internatıonal Settlements Working Paper No:90, www.bis.org
STIGLITZ, Joseph (1998), The Economics of Public Sector, NewYork, WW
Norton.
STIGLER, J.George (1971), ''The Theory of Economic
Regulation'', The RAND Journal of Economics, V. 2, Spring 1971, pp. 3-21.
THUROW, Lester C. (1989), Sıfıra Sıfır Toplumu, Altın
Kitaplar, İstanbul.
YAY, Turan; GÜRKAN YAY, Gülsüm; YILMAZ, Ensar
(2001), Küreselleşme Sürecinde Finansal
Krizler Ve Finansal Düzenlemeler, 1.
Baskı, İTO Yayın No:47,İstanbul
Basel Bankacılık Gözetim Komitesi Raporu
(Nisan 2004), www.tbb.org.tr
IMF, Mali Saydamlık ile İlgili İyi
Uygulamalar Tüzüğü Prensipler Duyurusu ,
http://www.imf.org/external/np/fad/trans/code.htm
EKLER
EK 1: Basel Bankacılık Gözetim Komitesi Raporu
(Nisan 2004)
Uuslararası
Muhasebe Standartları hakkında G7 Maliye Bakanları ve Merkez Bankası
Guvernörlerine Rapor
G7 Maliye Bakanları ve Merkez
Bankası Guvernörlerine (G7 Bakanları) bu rapor, Uluslararası Muhasebe
Standartları Komitesi’nin (IASC) muhasebe standartlarına ilişkin
değerlendirmesi üzerine Basel Komitesi’nin (Komite) bulgularını ve sonuçlarını
sunmaktadır. Bu değerlendirme, G7 Bakanlarının talebi üzerine yapılmıştır.
Komite’nin Muhasebe Konuları üzerine Görev Kuvveti (Görev Kuvveti)
değerlendirme çalışmasının büyük kısmını yapmıştır. Komite, değerlendirmesini,
bankalar üzerinde önemli bir etkisi olan 15 uluslararası muhasebe standardı
(IAS) ile sınırlı tutmuştur.[1]
I. Giriş
1. Uluslararası Muhasebe Standartları Komitesi (IASC) ve
Uluslararası Menkul Kıymet Komisyonları Örgütü (IOSCO) 1995 yılında, uluslararası
ölçekte kabul edilebilecek bir muhasebe standartları seti hazırlamak için bir
çalışma programı üzerinde anlaştı. Programa uygun olarak, IASC, 1998 sonunda,
üzerinde mutabık kalınan bir standartlar setini tamamladı.
2. G7 Maliye Bakanları ve Merkez Bankası Guvernörleri, 30 Ekim
1998 tarihli deklarasyonlarında, Uluslararası Sigorta Gözetimcileri Birliği
(IAIS) ve Basel Komitesi (Komite)’den, IASC standartlarına ilişkin bir
değerlendirme yapmalarını istediler.
“Özel sektörde şeffaflık
standartlarına ihtiyaç vardır. 1999 başına kadar, uluslararası çapta kabul
gören muhasebe standartlarının tam bir yelpazesi için bir teklif hazırlanması
için IASC’ye çağrıda bulunuruz. IOSCO, IAIS ve Basel Komitesi, bu standartların
uygun bir değerlendirmesini tamamlamalıdırlar” [Deklarasyon, paragraf 7(ii)]
3. G7 ülkelerinden ikisinde, IASC standartlarının, ulusal
muhasebe gerekleriyle uzlaştırma olmadan, grup hesapları için kullanılmasına
izin verilmektedir. En azından bir diğer G7 ülkesi ise, yine uzlaştırma
olmaksızın, yabancı şirketlerin bu standartları kullanarak kendi borsalarına
kayıt yaptırmalarına müsaade etmektedir. IASC standartları, gelişen ülkelerde
ve geçiş halindeki ülkelerde, bazen ulusal standartlar yerine, bazen ulusal
standartların IASC standartlarıyla aynı olmaları yoluyla, geniş ölçüde
kullanılmaktadır.
4. Bu rapor, Ekim 1998’de verilmiş olan görev çerçevesinde,
IASC’nin muhasebe standartlarına ilişkin değerlendirmesi[2]
hakkında Komite’nin raporunu oluşturmakta ve bu değerlendirmeyi müteakip
Komite’nin bulgularını ve sonuçlarını içermektedir. Komite’nin esas uzmanlığı
bankacılık kurumlarının gözetimiyle ilgili olduğundan, Komite, standartları,
bankacılık gözetimcilerinin perspektifinden değerlendirmiş ve
değerlendirmesini, bankalar üzerinde önemli bir etkisi olan standartlar ile
sınırlamıştır. Dolayısıyla, Komite, bütün IASC standartlarının her bakımdan
kabul edilebilirliği hakkında hüküm vermemiştir.
5. Rapor, bankacılık gözetimcilerinin genel olarak muhasebe
konusundaki çıkarlarını ele almakta ve Komite’nin IASC muhasebe standartları
paketine ilişkin değerlendirmesinin arka planını ortaya koymaktadır (Bölüm II).
Rapor, daha sonra, Komite’nin değerlendirmesi için temel olarak kabul edilmiş
olan kriterleri tartışmakta ve takip edilmiş olan çalışmayı ve süreci
anlatmaktadır (Bölüm III ve Bölüm IV). Son olarak, Rapor, Komite’nin
bulgularını ve sonuçlarını ortaya koymaktadır (Bölüm V). Bunu, özet gözlemler
takip etmektedir (Bölüm VI).
6. Bir muhasebe standartları seti asla tam olamaz. Yeni
standartlar geliştirilecek ve mevcut standartlarda tadiller yapılacaktır.
Dolayısıyla, Komite, yeni veya tadil edilmiş IASC standartlarını incelemeye ve,
uygun olan hallerde, bunlar hakkında yorum yapmaya devam edecektir. Komite
inanmaktadır ki IASC, tüzüğünde halen yapılmakta olan reform dahil, yapısının
ve standartlar geliştirilmesinde takip edilen gerekli sürecin şeffaf ve etkili
olmasını sağlamak için uyanık olmalıdır. Komite, aşağıda 51’den 54’e kadarki
paragraflarda bunun önemi üzerine yorum yapmaktadır. Ayrıca, Komite, tam doğru
değer muhasebesinin mali araçlar açısından sonuçlarını da incelemektedir (bkz.
aşağıda 48inci paragraf).
7. Yukarıda 2nci paragrafta belirtildiği gibi, IOSCO ve
IAIS’ten, IASC’nin standartları hakkında bir değerlendirme yapmaları
istenmiştir. Komite, bu değerlendirmede IOSCO ve IAIS ile irtibat içinde
olmuştur.
II. Bankacılık
gözetimcilerinin çıkarları
(a) Kaliteli
muhasebe standartlarının ve uluslararası muhasebe uyumlulaşmasının önemi
8. Bankacılık gözetimcileri, aktiflerin, pasiflerin,
özsermayenin, gelirin ve sermaye yeterliliğinin uygun ve güvenilir ölçümleri
için bir temel sağlamanın ve şeffaf mali bildirim yoluyla piyasa disiplinini
arttırmanın bir yolu olarak, muhasebe standartlarının kalitesinde ve bunların
etkili biçimde uygulanmasında bir çıkar sahibidirler. Bankalarca kullanılan
muhasebe standartlarının, bu hedefleri desteklemesini ve gözetimcilerin güvenli
ve sağlam bankacılık sistemleri sağlama amaçlarına aykırı düşmesini değil bu
amaca hizmet etmesini temin etmek isterler.
9. Uluslararası finans ve bankacılık piyasalarının büyüyen
karşılıklı bağımlılığı, uyumlu ve kıyaslanabilen nitelikte doğru ve şeffaf
yayımlanmış mali tabloları gerekli kılmaktadır. Bu mali tabloların, şeffaf mali
bilgiler sonucunu veren kaliteli muhasebe standartlarına dayalı olmaları
önemlidir. Komite, muhasebe uygulamasını dünya çapında uyumlulaştırmaya yönelik
çabaları kuvvetle desteklemektedir. Bankacılığın gözetimi açısından,
uluslararası muhasebe uyumlulaşması, ölçüm standartları ile kamusal bildirim ve
ihtiyat gerekleri arasındaki bağlantıyı potansiyel olarak güçlendirebilir ve
daha şeffaf kılabilir. Aşağıda tartışılan politika beyanları ve teklifleri,
Basel Komitesi’nin sağlam muhasebe ve açıklama uygulamaları üzerine
perspektifini yansıtmaktadır.
(b) Basel
Komitesi Yayınları
10. Komite, son yıllarda, muhasebe ve açıklama üzerine tavsiyeler
içeren bazı belgeler ve rehberler yayımlamıştır. Bunlar, Ek I’de daha ayrıntılı
olarak anlatılmaktadır, fakat aşağıdakilerden oluşurlar:
Etkili Bankacılık
Gözetimi için Basel Temel İlkeleri: Eylül 1997
Banka Şeffaflığını
Arttırmak: Eylül 1998
Kredi Muhasebesi ve
Açıklaması için Sağlam Uygulamalar: Temmuz 1999
Kredi Riski Açıklaması
için En İyi Uygulamalar: istişare belgesi, Temmuz 1999
Bankaların ve Menkul
Kıymet Firmalarının Ticaret ve Türev Faaliyetlerinin Kamuya Açıklanması için
Tavsiyeler: Ekim 1999
(c) Sermaye
yeterliliğinin ölçülmesi
11. Yukarıda belirtilen ve doğrudan doğruya banka muhasebesi ve
açıklama konularını ele alan rehbere ek olarak, Komite ,teklif ettiği yeni
sermaye çerçevesinde piyasa disiplininin önemli bir rolü olduğunu belirtmiştir.
Söz konusu çerçeve, Haziran 1999’da Yeni Bir Sermaye Yeterliliği Çerçevesi
başlıklı bir istişare belgesi şeklinde yayımlanmış olan, 1988 tarihli Basel
Sermaye Anlaşması’nın tadil edilmesine yönelik tekliflerde sunulmuştur. Bu
tekliflerde, bankaların, aktif ve pasiflerin değerlenmesine ilişkin politikalar
dahil, muhasebe politikaları, risk yönetim politikaları, risk profilleri ve
sermaye bileşenleri üzerine bilgi açıklaması ihtiyacı vurgulanmaktadır. Bu
bilgiler, mali tablo kullanıcılarının, bir kurumun sermayesinin özelliklerini
ve yeterliliğini değerlendirebilmeleri ve mukayese edebilmeleri için çok önemlidir.
İstişare Belgesi, gözetimcilerin, bankacılık sisteminin güvenliğini ve
sağlamlığını güçlendirmek için bir kaldıraç olarak piyasa disiplinini
kolaylaştırmakta kuvvetli bir çıkarları olduğunu da vurgulamaktadır. Piyasa
disiplini, piyasa katılımcılarının sağlıklı risk değerlendirmeleri yapmalarına
imkan veren güvenilir ve zamanında bilgiyi gerektirir.
12. Mali aktiflerin ve pasiflerin ölçülmesi, gözetimcilerin özel
olarak ilgilendikleri bir konudur. Özellikle, piyasa riski ve kredi riskinin
ölçülmesi ve yönetilmesi alanında, Basel Sermaye Anlaşması’nın yayımlandığı
1988’den bu yana, bankaların risk ölçüm teknikleri ve uygulamalarında pek çok
gelişme olmuştur. Bir bankanın faaliyetlerinin (genellikle “ticaret” ve
“bankacılık” defterleri denilen) her bir asli alanında risk pozisyonlarının
ölçülmesine yönelik yaklaşım, gözetimciler için hayati önemi olan bir konudur.
Nizami sermayenin[3]
(“regulatory capital”) düzgün bir şekilde ölçülmesi için, ticaret ve bankacılık
defteri aktiflerinin ve bilanço dışı faaliyetlerin farklı risk ve diğer
özelliklerini dikkate almak gerekir. Standart belirleme alanındaki gelişmelere
yanıt olarak, gözetimciler, birincil mali tablolardaki mali araçlar için ve
sermaye yeterliliği maksatları bakımından uygun ölçüm esasının, tarihsel
maliyet mi, yoksa doğru değerin[4]
başka bir hesaplaması mı olduğu ve aynı ölçüm esasının hem ticaret defteri hem
de bankacılık defteri için uygun olup olmadığı üzerinde düşünmelidirler.
13. Sermaye yeterliliği maksatları bakımından, doğru değerin,
ticaret defteri için uygun ölçüm esası olduğu kanıtlanmış bir gerçektir. Basel
Anlaşması, bankaların, ticaret defterlerini sermaye yeterliliği maksatlarıyla
doğru değer esasına göre ölçmelerine izin verir.
14. Bankacılık defteri açısından, bazı bankalar, riskleri, ödünç
alıcı (veya mali kolaylık) riskine ilişkin olarak kendi içlerinde yaptıkları
tahminlere göre sistematik şekilde tasnif etmek için gayret etmektedirler. Bazı
bankalar da, beklenen zararın ticarete konu edilmeyen aktiflerin değerlenmesine
katılması için daha kesin bir temel sağlayabilecek olan kredi riski modelleri
geliştirmeye gayret etmektedirler. Halen, kredi riski modellerinin
güvenilirliği kanıtlanmış değildir ve Komite, gözetim maksatları açısından bu
modelleri değerlendirmeye devam etmektedir.
15. Gözetimciler, nizami sermaye gereklerini belirlemek amacıyla
bankalarca geliştirilen dahili reytinglerin kullanılması için bir çerçeve
geliştirmektedirler. Bu dahili tahminlerin doğruluğunu, tutarlılığını ve
mukayese edilebilirliğini arttırmanın yolları da buna dahildir. Mukayese
edilebilirliği sağlamak için, muhtemeldir ki bankalar, derecelendirme
sistemlerini, temerrüt ihtimali veya beklenen zarar gibi ortak bir ölçülebilir
kavram ile ilişkilendirmek zorunda olacaklardır. Halen teklif edildiği üzere,
revize Basel Anlaşması, bankaların kendi dahili reyting sistemleri temelinde
bankacılık defteri risklerine karşı nizami sermaye tahsis etmelerine imkan
verirse, muhtemeldir ki daha fazla sayıda banka bu tip bir sistem geliştirmeyi
düşünecektir. Açıktır ki bu gelişmelerin, yayımlanmış mali tablolardaki
değerlemeler için olduğu gibi, risk yönetimi ve muhasebesi için de sonuçları
olabilecektir.
III. Standartların
değerlendirilmesi için kriterler
16. Bankacılık gözetimi perspektifinden, Komite, muhasebe standartlarının
üç genel kritere uygun olmaları gerektiğine inanmaktadır:
(i) Muhasebe standartları, bankalarda sağlıklı risk yönetimi ve
kontrolü uygulamalarına katkıda bulunmalı veya en azından bunlarla uyumlu
olmalıdır (onlara engel olmamalıdır). Ayrıca, bankalarda kaliteli muhasebe
bilgileri üretilmesi için ihtiyatlı ve güvenilir bir çerçeve sağlamalıdır.
(ii) Muhasebe standartları, bankaların mali pozisyon ve
performansının, riske açıklık derecelerinin (“risk exposures”) ve risk yönetim
faaliyetlerinin şeffaf mali raporlamasını geliştirmek suretiyle piyasa
disiplinine yardım etmelidir.
(iii) Muhasebe standartları, bankaların etkili gözetimine yardımcı
olmalı ve bunu kısıtlamamalıdır.
17. Bu genel kriterlere ek olarak, Komite, standartların
değerlendirilmesinde kullandığı on spesifik kriter belirledi. Bu spesifik
kriterlerin pek çoğunun kaliteli muhasebe standartlarına destek oldukları
dünyada geniş ölçüde kabul edilir.
(i) Muhasebe ilkeleri, uygun ve anlamlı muhasebe bilgileri
üretmelidir.
(ii) Muhasebe ilkeleri, mali pozisyon ve performansa ilişkin
ihtiyatlı ve gerçekçi ölçümler üretmelidir.
(iv) Muhasebe standartları, sadece sağlam bir teorik temele sahip
olmakla kalmamalı, aynı zamanda pratikte işler mahiyet taşımalıdır.
(v) Muhasebe standartları, ele alınan konuyla ilgili olarak aşırı
derecede karmaşık olmamalıdır.
(vi) Muhasebe ilkeleri, benzer veya ilgili kalemler için tutarlı
ölçümler üretmelidir.
(vii) Muhasebe standartları, tutarlı uygulamayı sağlamak için
yeterince kesin olmalıdır.
(viii) Tercihan, muhasebe standartları, alternatif muamele şekillerine
izin vermemelidir. Alternatif muhasebe muamele şekillerine müsaade edildiğinde
veya muhasebe ilkelerinin uygulanmasında hüküm vermek gerekli olduğunda,
dengeli açıklamalar talep edilmelidir.
(ix) Açıklamalar, bir bankanın mali pozisyonu veya performansına,
riske açıklık derecelerine ve risk yönetim faaliyetlerine ilişkin bir
değerlendirme için yeterince kapsamlı olmalıdır.
(x) Uluslararası Muhasebe Standartları, sadece en ileri mali
piyasalarda değil, aynı zamanda gelişmekte olan piyasalarda da uygulanabilir
olmalıdır.
18. Komite’nin bu genel ve spesifik değerlendirme kriterleri
üzerindeki görüşleri Ek II’de ayrıntılı olarak ifade edilmektedir.
IV. Çalışma
programı
19. Komite’nin Muhasebe Konuları Görev Kuvveti (Görev Kuvveti),
bankacılık gözetimcilerinin, basiretli banka düzenlemesi ve gözetimi ve daha
yüksek düzeyde mukayese edilebilirlik ve şeffaflık hedefleri açısından
IAS’lerin kabul edilebilirliğini belirlemek için kapsamlı bir çalışma programı
geliştirdi. Yukarıda 4üncü paragrafta kaydedildiği gibi, Görev Kuvveti,
değerlendirmesini, banka mali tablolarında açıklama ve ölçüm başta olmak üzere,
bankacılık gözetimcilerini ilgilendiren konuların belirlenmesi, tahlil edilmesi
ve değerlendirilmesi üzerinde yoğunlaştırdı. Banka muhataplarınca hazırlanan
mali tabloların faydasını etkileyen muhasebe standartları genelde ele
alınmamıştır.
20. Görev Kuvveti, banka mali tablolarında ölçüm, konsolidasyon,
gelir tanıma ve açıklama konularını kapsayan 15 kadar standart belirledi
(bunların listesi Ek III’te verilmiştir). Bu standartların
değerlendirilmesinde, yukarıda özetlenen genel ve spesifik kriterlerden hareket
edilmiş olup, özellikle, basiretli, muhafazakâr, güvenilir, tutarlı ve şeffaf
muhasebe bilgilerinin önemi üzerinde durulmuştur.
21. Sağlıklı bir standart belirleme sürecinin önemi dikkate
alınarak, Komite, IASC tarafından takip edilen gerekli süreci (“due process”)
ve IASC’nin gelecekteki yapısı için Strateji Çalışma Grubu tarafından yapılan
teklifleri de göz önünde bulundurmuştur.
V. Bulgular
ve sonuçlar
(a) Genel bakış
22. Gözden geçirilen standartlara ilişkin başlıca bulgular Ek
IV’de ortaya konulmuştur. Ek IV Kısım (a)’da sıralanan yedi standart ile ilgili
olarak, gözetim açısından sakınca arzeden herhangi bir konu ortaya çıkmamıştır.
23. Komite’nin gözden geçirmiş olduğu diğer standartların çoğuyla
ilgili olarak, gözetim perspektifinden sakınca arzeden sadece bir kaç konu
vardır. Bunlar, Ek IV Kısım (b)’de ortaya konulmuştur. Özellikle, Komite
inanmaktadır ki Bankaların ve Benzer Mali Kurumların Mali Tablolarındaki
Açıklamalar başlıklı IAS 30’un güncelleştirilmesi gereklidir (bkz. aşağıda 26
ve 27 numaralı paragraflar). Bu konular IASC’nin dikkatine arz edilmiştir ve
IASC, Komite’nin kaygılarına yanıt olarak bazı işlemler yapmıştır. Ancak, Mali
Araçlar: Tanıma ve Ölçme başlıklı IAS 39 ile ilgili olarak Komite’nin, aşağıda
28’den 42’ye kadarki paragraflarda anlatılan önemli bazı kaygıları vardı.
Komite’nin IAS 39 ile ilgili kaygıları, IASC tarafından bu kaygıları ele almak
üzere kurulmuş olan, IASC ve Basel temsilcilerinden oluşan bir ortak çalışma
grubunda IASC ile tartışılmıştır. Ortak çalışma grubu, bankacılık
kuruluşlarının temsilcileriyle de görüşmelerde bulunmuştur.
24. Belirli bir standart ile ilgili olarak, gözetim açısından
herhangi bir spesifik kaygının kaydedilmemiş olması, gözetimcilerin, o
standardın her veçhesini kabul ettikleri anlamına gelmez. Gözetimciler,
yayımlanan mali tablolar için öngörülen muhasebe işlemlerinde sermaye
yeterliliği maksatları bakımından ayarlamalar yapmayı yine de isteyebilirler.
Bu ayarlamalar, nizami sermayenin ölçülmesine yönelik düzenlemeler dahilinde
ele alınabilir. Sermaye yeterliliğini ölçerken gözetimcilerin mali tablolarda
ayarlamalar talep edebilecekleri mevcut durumlar şunları içerir:
Ertelenmiş vergi aktifleri
Firma değeri dahil, maddi olmayan aktifler
Kredi zararı karşılıkları
Tali borç
Bankalar ve mali kurumlarda sahip olunan hisseler
25. Genel olarak, bu ayarlamaların amaçları, bir bankanın sermaye
pozisyonunun muhafazakâr bir ölçümüne varmak ve sermayenin hesaplanmasına,
özsermayede yansıtılamayan fakat sermaye benzeri destek sağlayan pozisyonları
dahil etmektir. Bankacılık gözetimcileri, sermaye yeterliliği maksatları için
mali bilgilerde ayarlama yapma hakkına sahip olsalar da, mümkün olan her
durumda bu ayarlamaların sınırlı tutulması yönünde genel bir arzu vardır.
(b) Genel
olarak banka mali tablolarındaki açıklamalar – IAS 30
(Genel değerlendirme kriteri ii ve spesifik
değerlendirme kriteri ix)
26. IASC, 1990 yılında, Bankaların ve Benzer Mali Kurumların Mali
Tablolarındaki Açıklamalar başlıklı IAS 30’u yayımladı. Ancak, IAS 30 nisbeten
eskidir ve hükümleri 1991’den beri güncelleştirilmemiştir. Bu nedenle,
Komite’nin düşüncesine göre, bu standart, özellikle riske açıklık dereceleri ve
risk yönetim politikaları ile ilgili olarak, var olan en iyi (hatta sadece iyi)
açıklama uygulamasını tanımada yeterince ileriye gitmemektedir. Son sekiz veya
on yılda meydana gelen gelişmelerin pek çoğu konusunda sessizdir veya bu
gelişmeleri yetersiz ölçüde ele almaktadır. Bu gelişmeler arasında, yukarıda
paragraf 10’da belirtilen Basel Komitesi belgelerinde tartışılan ve Ek I’de
anlatılan konular ve sağlıklı açıklama uygulamaları vardır.
27. Komite, IASC’ye, IAS 30’un revize edilmesi gerektiğine
inandığını belirtmiştir. IASC, bu standardın revize edilmesi ihtiyacını ele
alacak bir projeyi gündemine almıştır ve IASC Genel Sekreterliği, IASC Yönetim
Kurulu’ndan, Haziran 2000’deki toplantısında bu proje için Yönlendirme
Komitesi’nin üyeliğini onaylamasının isteneceğini bildirmiştir.
28. Yürürlük tarihi 1 Ocak 2001 olan, 1999 başında yayımlanan
Mali Araçlar: Tanıma ve Ölçme başlıklı IAS 39, var olan uluslararası muhasebe
standartlarına ve çoğu ülkedeki ulusal standartlara kıyasla, mali araçlar
muhasebesinde doğru değerlerin kullanımını önemli derecede arttırmaktadır.
IASC’nin bunu yapmaktaki amacı, kısmen, realize edilmemiş zararlar içeren
aktifleri elde tutmaya devam ederken realize edilmemiş kazançlar içeren
aktifleri satmak gibi suistimal fırsatlarına karşı koymak olmuştur. IASC’nin
düşüncesine göre, mevcut muhasebe sistemi böyle bir uygulamaya yol
açabilmektedir (ancak, bazı ülkelerde, realize edilmemiş zararlar için karşılık
ayırma gereği vardır). IAS 39’un esası, IASC Yönetim Kurulu’nun Standart
Mektuplar Ortak Çalışma Grubu’na (JWG)[7]
vermiş olduğu talimat ile uyumludur. Bu talimata göre, Ortak Çalışma Grubu’nun
uzun vadeli projesi, birincil mali tablolarda bütün mali aktifler ve pasifler
için tam doğru değer muhasebesinin kullanımına yönelik teklifleri incelemeli ve
geliştirmelidir.
Risk yönetim ve kontrol uygulamaları
üzerindeki etki
(Genel değerlendirme
kriterleri i ve ii ve spesifik değerlendirme kriteri ix)
29. IAS 39, pek çok mali aktifin ve bazı pasiflerin çoğu ülkede
muhasebeleştirilme şeklini önemli ölçüde değiştirecektir. Örnek olarak, mali
aktifler genelde, ticaret için tutulan, satış için mevcut veya vadesi beklenen
şeklinde tasnif edilecektir. Ticaret için tutulan aktifler, piyasaya göre
fiyatlanacak, piyasa değerlerindeki değişimler cari kâr ve zarar hesabına
yansıtılacaktır. Satın alınmış krediler ve bazı borç ve özsermaye menkul
kıymetleri gibi, satış için hazır aktifler piyasaya göre fiyatlanacak, piyasa
değerindeki değişimler başlangıçta bankanın özsermayesine yansıtılacaktır.
Vadesi beklenen aktifler ve türetilmiş krediler, amorti edilmiş maliyet
üzerinden taşınacaktır. Bankalar tarafından hangi amaçla (ticaret için veya
“hedging” amacıyla) kullanılırsa kullanılsınlar, bütün türevler doğru değer
üzerinden muhasebeleştirilecektir. Böylece, geniş bir aktifler yelpazesi için
muhasebe işlemi IAS 39’un hükümlerinden etkilenecektir. IAS 39, “hedge” edilen
mali risklerin nasıl muhasebeleştirildiğini de önemli ölçüde
etkileyebilecektir.
30. IAS 39 çerçevesinde, mali pasiflerin çoğu, maliyet üzerinden
bildirilecektir. Bilançonun aktif tarafında daha fazla doğru değer muhasebesi
getirilirken, pasiflerin çoğunun maliyet üzerinden bildirilmesi, örneğin
eşlenmiş aktif ve pasif pozisyonları sözkonusu olduğunda, bildiren bankanın
temeldeki risk yönetim uygulamalarını yansıtmayabilen bildirilmiş kazançlar ve
özsermayede değişkenlik riskini arttırabilir.
“Hedging” faaliyetleri
31. Bugünkü muhasebe sistemi çerçevesinde, bankacılık defteri
genelde amorti edilmiş maliyet üzerinden, ticaret defteri ise piyasa değeri
veya doğru değer üzerinden ölçülür. Kârların ve zararların uyumlu biçimde
bildirilmesini sağlamak için, “hedging” araçları olarak kullanılan türevler,
“hedge” edilen kalem ile aynı şekilde muhasebeleştirilir: yani, bankacılık
defteri kalemlerini “hedge” ettiklerinde tarihsel maliyet üzerinden, ticaret defteri
kalemlerini “hedge” ettiklerinde ise doğru değer üzerinden. Pek çok ulusal
muhasebe standardı gibi, IAS 39, “hedge” muhasebesi için bir önşart olarak
spesifik kriterler kullanmaktadır: örneğin, bankalar “hedge”lerin başlangıçtaki
bileşenlerini belirlemeli ve “hedge”in etkinliğini sürekli olarak
göstermelidirler. Ancak, bütün türevlerin doğru değer üzerinden taşınmasını IAS
39’un şart koşması, hem bankacılık defteri hem de vadesi beklenen yatırımlar
için “hedging” stratejileri ile ilgili olarak müsaade edilen mevcut muhasebenin
değişmesini gerektirecektir.
32. Uluslararası ölçekte faal olan pek çok banka, “hedge”
muhasebesini “makro” esasta veya portföy esasında kullanmaktadır, çünkü global
risk açıklık derecelerini bu şekilde yönetirler. Örneğin, bir bankanın Aktif ve
Pasif Yönetimi (APY) faaliyetlerinin amaçlarından bir tanesi, bankacılık
defterindeki toplam net faiz oranı riskini dinamik bir temelde “hedge” etmek
olabilir. Komite, bankaların genel risk profillerini yönetmelerinin önemini
kabul etmektedir. IAS 39’un “hedging” ile ilgili hükümlerinin kısıtlayıcı
niteliği, yukarıda paragraf 23’te belirtilen ortak IASC/Basel çalışma grubuyla
tartışılmıştır. Bu görüşmelerde, bankaların, IAS 39 “hedge” muhasebe
çerçevesini, portföy tabanlı risk yönetim uygulamalarıyla daha uyumlu
biçimlerde kullanmalarına imkan verecek yaklaşımlar önerilmiştir.
Dahili işlemler
33. Bankalar, farklı defterler arasında risk açıklık derecelerini
banka içinde yeniden tahsis etmek için dahili işlemlere başvururlar. Örneğin,
bir banka, bankacılık defterinde sıfır faiz oranı risk pozisyonu sağlamak için
bankacılık defterindeki bir faiz oranı riskini ticaret defterine aktarmak üzere
kendi içinde bir “swap” yapabilir. Bu durumda, maliyet üzerinden ölçüldüğü için
bankacılık defterinde tanınmayacak olan değer dalgalanmaları, bunun yerine
ticaret defterinde tanınır ve yönetilir. Banka, bankacılık defterini, kendi
bünyesinde “hedge” etmek yerine dışarıdaki muhataplar ile doğrudan temaslar
yoluyla “hedge” edebilse de, bu yöntem, işlem maliyetlerini arttırır ve, daha
geniş bir muhataplar yelpazesiyle iş yapmak zorunda kalacağı için, bankanın
maruz kaldığı kredi riskini çoğaltabilirdi.
34. IAS 39, dahili işlemlerin (yani, bir bankanın bankacılık ve
ticaret defterleri arasındaki işlemlerin) kâr ve zarar etkisini bankaların
yayımlanan mali tablolarında elimine etmektedir. Bu durum, mali tablolar
hazırlayan bir grubun tek bir varlık olarak muameleye tabi tutulduğu ve dahili
işlemler yoluyla zahiri kârlar veya zararlar üretemediği normal konsolidasyon
uygulamasını takip etmektedir. Genel muhasebe uygulaması, mali tabloların
sadece üçüncü taraflar ile yapılan işlemlerin etkilerini yansıtmasıdır.
35. Dahili işlemlerdeki kârların (veya zararların) elimine
edilmesi, bankaların, muhasebe sistemleri yoluyla, (çok sayıda olabilen) bu
dahili işlemleri harici işlemlerden ayırt edebilmelerini gerektirir. IASC ile
bankaların, bunu yapmanın muhtemel sonuçlarını ve pratik taraflarını
tartışmaları yolundaki Komite tavsiyesi, ortak IASC/Basel çalışma grubu toplantılarında
uygulanmaya başlamıştır. Bu görüşmeler devam ediyor olsa da, Basel
Komitesi’nin, IASC’nin ve bankacılık sektörünün temsilcileri, normal
konsolidasyon uygulamalarının önemini kabul ederken, dahili sözleşmeler ile
bağlantılı bazı konular üzerinde ön mutabakata varabilmişlerdir.
Risk yönetimi üzerindeki
genel etki
36. Dolayısıyla, IAS 39’un hükümleri, bazı bankaları, risklerini
ne şekilde yönettikleri konusunda bazı değişiklikler yapmaya sevk edebilir. IAS
39’un bankaların “hedging” stratejilerine uygulanmasının muhasebe sonuçları,
bazı bankaları, Komite’nin bankalarca takip edilmesi için çalıştığı en iyi
uygulama global risk yönetim ilkelerini karşılamaktan uzaklaşmaya teşvik
etseydi, Komite bundan endişe duyardı. Muhasebe standartları, sağlam risk
yönetim uygulamalarına katkıda bulunmalıdır. Bunlar, ticaret ve bankacılık
defterlerinin fiilen hangi şekillerde yönetildiğini dikkate almalıdırlar.
Yukarıda paragraf 32’de belirtildiği gibi, ortak IASC/Basel çalışma grubu,
bankaların IAS 39’u risk yönetim uygulamalarıyla daha uyumlu biçimlerde nasıl
uygulayabileceklerini tartışmaktadır.
Güvenilirlik ve şeffaflık –
pratik uygulama rehberliği ihtiyacı
(Genel değerlendirme kriteri
ii ve spesifik değerlendirme kriterleri iv, vi ve x)
37. Pek çok ülkede, IAS 39’un hükümleri, bazı tiplerde mali
araçlar için yeni bir ölçüm esası getirecek ve bir dizi pratik uygulama
konularını ortaya çıkaracaktır. Bankaların ve diğer birimlerin, bu standardın
hükümlerini nasıl uygulamaları gerektiği ve özel durumlarda bundan doğacak
doğru değer ölçümlerinin yeterince güvenilir olup olmayacakları konusunda pek
çok soru vardır. Bu husus, hem bu sayıların yayımlanan mali tablolara dahil
edilmesi, hem de onların gözetimciler tarafından kullanılması için söz
konusudur.
38. Doğru değer ölçümü konuları, özellikle, geçmişte maliyet
üzerinden tutulan bazı pazarlanamayan aktifler (ve pasifler) ile ilgili olarak
ortaya çıkmaktadır. Faal piyasaların yokluğunda, güvenilir doğru değerler elde
edilmesi veya hesaplanmasında güçlükler olacaktır ve, doğru değerler tahmin
etmenin mümkün göründüğü hallerde bile, bazı ülkelerde bunların güvenilirliği
şüpheli olacaktır. Komite inanmaktadır ki IASC bu tür durumlarda doğru değerin
ölçülmesi hakkında büyük ölçüde rehberlik sağlamalıdır. Ölçüm konusunda rehberlik,
doğru değer tahminlerinin denetlenebilirliğini arttırmak için de gereklidir.
39. Ulusal standartların, birincil mali tablolarda bazı tiplerde
mali araçlar için doğru değer sayılarının kullanılmasını şart koşmakta olduğu
veya yakında şart koşacağı ülkelerde, standart belirleyici tarafından
çıkarılmış önemli miktarda yorumlama ve rehberlik malzemesi vardır. Bu malzeme,
hem genel pratik uygulama konularını, hem de hükümlerin daha karmaşık özel
durumlara veya araçlara uygulanması konusunda rehberlik içerir.
40. Komite inanmaktadır ki şirketlerin IAS 39’a uyabilmeleri için
önemli miktarda yorumlama ve uygulama rehberliği gereklidir. Yukarıda paragraf
23’te belirtildiği gibi, IASC, Komite’nin bu husustaki kaygılarına, bu konuları
tartışmak üzere Basel Komitesi’nin temsilcileriyle bir ortak çalışma grubu
kurarak yanıt vermiştir. Ayrıca, Komite’nin tavsiyesi sonucunda, bankacılık
kuruluşlarının temsilcileri ortak çalışma grubunun toplantılarına
katılmışlardır. Ortak çalışma grubu, Komite’nin gündeme getirdiği konuların
açıklığa kavuşturulması ve tartışılması için yararlı bir forum olarak hizmet
etmiştir. IASC Genel Sekreteri, Komite’nin Muhasebe Konuları Görev Kuvveti’nin
Başkanına bir mektup yazarak, bu toplantıların yapıcı niteliğini kaydetmiştir.
41. IASC Genel Sekreteri, uygulama rehberliği ihtiyacında
mutabıktır ve IASC’nin bu rehberin zamanında hazırlanmasını sağlamaya yönelik
planların uygulanmasında ilerlemekte olduğunu bildirmektedir. Bu hususta, IASC,
IAS 39 çerçevesinde ortaya çıkan konuların pek çoğu hakkında rehberlik
geliştirmek ve çıkarmak amacıyla özel olarak bir Uygulama Rehberliği Komitesi
kurmuştur. Bu Uygulama Rehberliği Komitesi, ilk defa 2000 yılının Nisan ayı
sonunda veya Mayıs ayı başında toplanacaktır. Mümkün olan en kısa zamanda ve bu
standardın yürürlüğe girmesinden önce, Uygulama Rehberliği Komitesi’nin
çalışması tamamlanmalı ve gerekli rehber çıkarılmalıdır. Komite inanmaktadır
ki, IAS 39 ile ilgili yukarıda belirtilen konular ışığında, IASC, uygun
rehberlik ihtiyacının IAS 39’un bütün kısımlarını uygulama yeteneğini hangi
ölçüde etkilediğini dikkatle incelemelidir.
42. Bankalar ile güçlü, etkileşimli ve zamanlı diyalog, bu
konularda rehberliğin belirlenmesi ve geliştirilmesinde temel bir faktör
olacaktır.
(d) Birincil
mali tablolarda mali araçların doğru değerlerinin uygunluğu ve güvenilirliği
(Genel değerlendirme kriteri i ve spesifik
değerlendirme kriterleri i ve iii)
43. Yukarıda paragraf 28’de belirtildiği gibi, IAS 39 mali
araçların muhasebeleştirilmesinde doğru değerlerin kullanımını önemli ölçüde
arttırmaktadır. IASC dahil standart belirleyiciler, birincil mali tablolar için
tam doğru değer muhasebesi üzerine kapsamlı bir standart geliştirmek için JWG
yoluyla birlikte çalışmaktadırlar.
44. Komite, mali araçların muhasebeleştirilmesi konusunda IASC
tarafından çıkarılmış olan daha önceki danışma malzemesine yanıt olarak doğru
değer konusunu ele almıştır. Komite, Mali Aktiflerin ve Mali Pasiflerin
Muhasebeleştirilmesi başlıklı ve Mart 1997 tarihli IASC Tartışma Belgesi’ne ve
(Haziran 1998’de çıkarılmış olan) E62 sayılı Risk Taslağı’na (“Exposure Draft”)
yanıt vermiştir. Bu yazılarda belirtildiği gibi, Komite’nin görüşü şudur ki pek
çok banka, ticaret defterleri genellikle piyasaya göre fiyatlandığı halde,
risklerinin tamamını doğru değer teklifinin arkasında yatan muhasebe modeli
temelinde yönetmemektedir (veya henüz yönetebilecek konumda değildirler). Bazı
bankalar, bankacılık defteri faaliyetlerini ticaret defteri faaliyetlerinden
farklı görseler de, bunun tek nedeni muhasebenin farklı olması değil, fakat,
doğru değerdeki değişmelerin işletmenin kullanabileceği gelir veya sermayede
açıkça gerçek değişmeler olmadığı yolunda bir görüş dahil, işle ilgili temel
mahiyette nedenlerdir. Komite’nin önem verdiği başlıca konular, pek çok
bankacılık defteri aktifleri dahil, doğru değer muhasebesinin aşırı geniş
biçimde uygulanmasının şimdiki halde uygun olmayacağı ve teklifteki “hedge”
muhasebe standardının, sağlam risk yönetim uygulamaları ile uyumlu şekillerde
basitleştirilebileceği yolundadır.
45. Banka mali tabloları, mali aktiflerin ve mali pasiflerin
doğru değerlerini açıkladıklarında, bu tabloları kullananlar için kesinlikle
önemli bilgi değeri vardır. Ayrıca, en iyi uygulama risk yönetimi bağlamında,
ki Komite bankaları buna teşvik etmektedir, bazı kişiler doğru değer
bilgilerinin tarihsel değer bilgilerinden daha uygun olduğuna inanırlar. Ancak,
bazı bankalar, bankacılık kuruluşları ve diğer kullanıcılar, en azından
birincil mali tablolarda doğru değer bilgilerinin, bankacılık defteri mali
aktifleri ve pasifleri için ve ilgili risklerin değerlendirilmesi için hiç de
uygun olmadığına (ve aslında yanıltıcı olabileceğine) kuvvetle inanırlar. 1996
yılında çıkarılmış olan, Mali Araçlar: Açıklama ve Sunma başlıklı, mali
araçlarla ilgili ilk IASC standardı olan IAS 32, mali araçlar için doğru değer
miktarlarının ilaveten açıklanmasını öngörüyordu.
46. Bazı ülkelerde, bankalar ve diğer şirketler, ulusal muhasebe
standartları çerçevesinde, mali tabloların notlarında, kredi portföyleri dahil
kendi mali araçlarının doğru değeri hakkında ilave açıklama vermekle
yükümlüdür. İlave doğru değer açıklamaları yapan kurumlar, doğru değerleri
belirlemek için kullanılan yöntemleri ve bunların tahmininde kullanılan önemli
varsayımları açıklamalıdırlar ve doğru değerlerin tahmin edilmesiyle bağlantılı
konuları tartışmaya teşvik edilirler.[8]
47. Doğru değer muhasebesinin faydaları konusunda belirsizlik ve
doğru değerlerin belirlenmesinde rehberlik eksikliği vardır. Ayrıca, bankacılık
defterleri ve ticaret değerleri önemli ölçüde farklı şekillerde yönetilirler.
Bu nedenle, Komite, bütün mali aktifler ve pasifler için birincil mali
tablolarda tam doğru değer muhasebesi tavsiye etmek için zamanın uygun olduğu
kanısında değildir. Daha önce Komite’nin IASC’ye gönderdiği görüş yazılarında
işaret edildiği gibi, Komite, büyük piyasa katılımcıları için açıklama
gereklerinin, ilave niceliksel ve niteliksel açıklamalar ile birlikte,
konsolide esasta doğru değer tabanlı özet mali tabloların ilaveten
açıklanmasını içine alacak şekilde genişletilebileceğine inanmaya devam
etmektedir. IAS 32 çerçevesinde halen gerekli olduğu üzere, mali araçlar
konusunda doğru değer bilgilerinin açıklanması, hazırlayıcılara farklı sunumlar
ile deneme yapmada yardımcı olmaya ve okuyuculara ise ilgili rakamların boyutu
ve hareketleri hakkında daha iyi bir anlayış edinmede yardımcı olmaya yönelik
faydalı bir ilave olabilir. IAS 32’ye (ve benzer ulusal standartlara) ne ölçüde
uyulmakta olduğu hakkında bilgi, (Komite’nin yukarıda işaret ettiği gibi, IAS
32’de öngörülenden daha kapsamlı bir şekilde olsa da) doğru değere dayalı mali
tabloların daha geniş açıklanmasının yatırımcılara doğru değer bilgileri
verilmesi bakımından yeterli olup olmadığının ve birincil mali tablolarda doğru
değer muhasebesi yönünde daha başka adımların gerçekten gerekli olup
olmadığının değerlendirilmesinde yararlı olurdu.
48. Ticaret defterinin dışında birincil mali tablolara doğru
değer bilgilerinin konulması nisbeten yenidir ve pek çok ülkede resmen gerekli
değildir. Bu nedenle, Komite, hem bankacılık kurumları açısından (özellikle,
bunun bankacılık defteri mali aktiflerine ve pasiflerine uygulanmasının
uygunluğu ve bankaların risk yönetim uygulamaları açısından sonuçları) ve hem
de gözetim rejimi açısından (özellikle, sermaye yeterliliğinin ölçülmesi) tam
doğru değer muhasebesini devreye sokmanın muhtemel sonuçlarını incelemektedir.
49. Bunların uygunluğu genel sorusu yanında, doğru değerlere
ilişkin temel konulardan bir tanesi, onların ölçümünün güvenilirliğidir. Doğru
değer bilgileri bir ölçüye kadar uygun olabilirse de, bu sayılar, eğer
yeterince güvenilir ise, sadece sermaye yeterliliği maksatları için
kullanılmalıdır. Alternatif muameleler, gözetimciler için de zorluk
yaratabilir. Örneğin, pek çok ülkede, yeniden ölçüm kazançlarının gelire mi
yoksa özsermayeye mi alınması konusunda yapılacak seçim, dağıtılabilir kâr
miktarını önemli ölçüde etkileyecektir.
50. Yukarıda paragraf 28’de değinilen uzun vadeli projenin bir
parçası olarak, JWG, güvenilirliği doğrudan etkileyen ölçüm sorunlarının pek
çoğu üzerinde çalışmaktadır. JWG’nin güvenilirlik konusunda ilgilendiği
hususlar, görüş için 31 Ağustos 1999’da bir uluslararası bankacılık birlikleri
grubuna gönderdikleri Mali Araçlar – Bankalarla İlgili Konular başlıklı bir raporlarında
tartışılmaktadır. Ekim 1999 başında, bu bankacılık birlikleri grubu, bankacılık
defterinde mali aktiflerin ve pasiflerin ölçülmesi için şimdiki maliyet tabanlı
yaklaşımın sürdürülmesi yolundaki kavramsal tezlerini ortaya koyan bir rapor
ile birlikte, JWG’nin raporuna ortak yanıtlarını ilan etti. Bu bankacılık
sektörü raporları, birincil mali tablolarda tarihsel maliyet muhasebesi ve
doğru değerlerin uygunluğu ve güvenilirliği konusunda JWG ve bankacılık sektörü
arasında hâlâ önemli bir görüş ayrılığı olduğunu göstermektedir. Tam bir doğru
değer standardı oluşturmak yönünde herhangi bir gerçek ilerleme kaydetmeyi
öngörebilmek için, bu görüş ayrılıklarının daha fazla tartışılması, anlaşılması
ve çözülmesi gereklidir.
(e) Gerekli
süreç
51. Komite inanmaktadır ki IASC’nin gerekli sürecinin etkili
olması ve uygulamada takip edildiğinin görülmesi hayati önemdedir. Bu sürecin
bir kısmı, yeni tekliflerden en fazla etkilenmeleri muhtemel olanların bu
tekliflere ikna edilmelerini sağlamak için tasarlanmıştır. Burada, ilgili çıkar
gruplarıyla görüşmeler yapılması, onların görüşlerinin gereğince dikkate
alınması ve önemli değişiklik getiren tekliflerin uygulanmadan önce düzgün bir
biçimde sahada test edilmelerinin sağlanması gerekir. Bunun önemi, Aralık 1998’de
yayımlanan, IASC’yi Gelecek İçin Biçimlendirmek başlıklı strateji değerlendirme
raporunda IASC tarafından kabul edilmiştir.
52. IAS 39’un ve tam doğru değer muhasebesi üzerine JWG’nin
çabalarından doğabilecek herhangi bir standardın hükümlerinden en fazla
bankacılık sektörü etkilenecektir. Dolayısıyla, IASC, bankaların mali araçlar
muhasebesiyle ilgili çok sayıdaki pratik konularda girdi sağlamalarını temin
etmelidir. Standart belirleyicilerin doğru değer muhasebesi üzerine
tekliflerinin radikal niteliği dikkate alınırsa, bu konularda IASC (ve JWG) ile
bankacılık sektörü arasında sürekli, özlü ve zamanlı bir diyalog olmalıdır.
Komite, IAS 39’un geliştirilmesinde bankacılık sektörü ile IASC arasında bir
diyalog gerçekleşmiş olduğunu bilmektedir. Ancak, yeni standardın
geliştirilmesinin son aşamalarında, çok sıkı bir takvim karşısında önemli
değişiklikler yapılmıştır. Bunun sonucunda, önceden yeterli istişareye konu
olmamış bazı tadiller IASC Yönetim Kurulu tarafından kabul edilmiştir. Komite,
bunun, belirli sektör grupları üzerinde büyük bir etkisi olan teklifleri
sonuçlandırmak için tatmin edici bir yol olmadığı kanısındadır.
53. IAS 39 ile ilgili olarak bankacılık sektörü tarafından ifade
edilmekte olan önemli çekincelerin ışığında, gerçekleşmiş olan diyalogun
gerektiği kadar kapsamlı olmadığına inanıyoruz. Belki, standart belirleyiciler
bankalar ile istişare etmeye isteksizdiler. Belki de, bankalar, IASC ile yüksek
düzeyde görüşmeler yapılması tezlerini yeterince güçlü bir biçimde
savunmadılar. Bununla beraber, Komite inanmaktadır ki muhasebe standartlarını
belirleyenler ve bankalar, bu konuları ayrıntılı olarak tartışmak için yapıcı
ve profesyonel bir diyalog içine girmelidirler. Uzun vadeli bir çözüm
bulunabilmesi için, banka risk yönetim yaklaşımlarının ve ilgili muhasebe
konularının daha fazla incelenmesi gereklidir. Komite’nin önerisi üzerine,
paragraf 23’te belirtilen ortak IASC/Basel çalışma grubu tarafından başlatılmış
olan, IASC ile bankacılık birliklerinin temsilcileri arasında gelişmekte olan yapıcı
diyalog Komite’yi cesaretlendirmektedir.
54. Gerekli süreç problemi, kısmen, IASC’nin mevcut yapısında
yansımaktadır. IASC, standart belirleme alanında uluslararası ölçekte yaşanan
en son gelişmeler ve gelecekteki muhtemel gelişmeler ışığında, bir yol ağzında
olduğunun bilincindedir. Kasım 1999’daki toplantısında, IASC Yönetim Kurulu,
IASC’nin tüzüğünde uygun tadillerin yapılmasına tabi olarak, IASC için yeni bir
yapının temel noktalarını onayladı. Bu yapının ayrıntıları, Aralık 1999
toplantısında onaylandı. IASC’nin yeni yapısının, bankacılık sektörü ve Komite
dahil, uluslararası standart belirleme süreciyle ilgili bütün taraflara, bu
çalışmaya uygun şekilde katkıda bulunma fırsatını vermesi önemlidir. IASC’nin
çıktısı geniş çapta kabul edilecek ise, tüm tarafların standart belirleme
sürecine kendilerini bağlı hissetmeleri ve bu sürecin bir parçası olduklarını
hissetmeleri şarttır.
VI. Özet
gözlemler
55. Komite’nin özet gözlemleri şöyledir:
Genel
(i) Gözden geçirilen standartların pek çoğunda, gözetim
açısından sakınca arzeden herhangi bir konu ortaya çıkmamıştır. Belirli bir
standart ile ilgili olarak herhangi bir spesifik kaygının kaydedilmemiş olması,
o standardın her veçhesinin gözetimcilerce kabul edildiği anlamına gelmez.
Gözetimciler, yayımlanan mali tablolar için öngörülen muhasebe işlemlerinde
sermaye yeterliliği maksatları bakımından ayarlamalar yapmayı yine de
isteyebilirler. [paragraf 22-25]
Bankaların açıklamaları
(ii) IAS 30, özellikle riske açıklık dereceleri ve risk yönetim
politikaları ile ilgili olarak, var olan en iyi açıklama uygulamasını tanımada
yeterince ileriye gitmemektedir. Eski bir standarttır ve güncelleştirilmesi
gerekir. Komite, IASC’nin bu projeyi gündemine almış olduğunu ve Haziran
2000’de bir Yönlendirme Komitesi kurmayı teklif ettiğini kaydeder. [paragraf
26-27]
IAS 39
(iii) Aktif tarafında daha fazla doğru değer muhasebesi getirilirken
pasiflerin çoğunun maliyet üzerinden bildirilmesi şeklindeki parçalı yaklaşım,
örneğin eşlenmiş aktif ve pasif pozisyonları söz konusu olduğunda, bildiren
bankanın temeldeki risk yönetim uygulamalarını yansıtmayabilen bildirilmiş
kazançlar ve özsermayede değişkenlik riskini arttırabilir. [paragraf 30]
(iv) Komite, bankaların genel risk profillerini yönetmelerinin
önemini kabul etmektedir. IAS 39’un “hedging” ile ilgili hükümlerinin
kısıtlayıcı niteliği, Komite’nin IAS 39 hakkındaki kaygılarını ele almak üzere
IASC tarafından kurulan bir ortak IASC/Basel çalışma grubunda tartışılmış ve
IAS 39’u portföy tabanlı risk yönetim uygulamalarıyla daha uyumlu bir biçimde
yorumlayabilecek yaklaşımlar önerilmiştir. [paragraf 32]
(v) Dahili işlemlerdeki kârların (veya zararların) elimine
edilmesi, bankaların, muhasebe sistemleri yoluyla, bu dahili işlemleri harici
işlemlerden ayırt edebilmelerini gerektirir. IASC ve bankalar, bunu yapmanın
muhtemel sonuçlarını ve pratik taraflarını tartışmaya başlamışlardır. Ortak
IASC/Basel çalışma grubu ve bankacılık sektörü temsilcileri, bu alanda bazı
konular üzerinde ön mutabakata varabilmişlerdir. [paragraf 35]
(vi) IAS 39’un bankaların “hedging” stratejilerine uygulanmasının
muhasebe sonuçları, bazı bankaları, Komite’nin bankalarca takip edilmesi için
çalıştığı en iyi uygulama global risk yönetim ilkelerini karşılamaktan
uzaklaşmaya teşvik etseydi, Komite bundan endişe duyardı. Muhasebe
standartları, sağlam risk yönetim uygulamalarına katkıda bulunmalıdır. Bunlar,
ticaret ve bankacılık defterlerinin fiilen hangi şekillerde yönetildiklerini
dikkate almalıdırlar. Ortak IASC/Basel çalışma grubu, bankaların IAS 39’u risk
yönetim uygulamalarıyla daha uyumlu biçimlerde nasıl uygulayabileceklerini
tartışmaktadır. [paragraf 36]
(vii) Faal piyasaların yokluğunda, güvenilir doğru veriler elde
edilmesi veya hesaplanmasında güçlükler olacaktır ve, doğru değerler tahmin etmenin
mümkün göründüğü hallerde bile, bazı ülkelerde bunların güvenilirliği şüpheli
olacaktır. Bu tür durumlarda doğru değerin ölçülmesi hakkında rehberlik
gereklidir. Bu, doğru değer tahminlerinin güvenilirliğini de arttıracaktır.
[paragraf 38]
(viii) Komite inanmaktadır ki şirketlerin IAS 39’a uyabilmeleri için
önemli miktarda yorumlama ve uygulama rehberliği gereklidir. IASC, Komite’nin
bu husustaki kaygılarına, bu konuları tartışmak üzere bir ortak IASC/Basel
çalışma grubu kurarak yanıt vermiştir. Ayrıca, Komite’nin tavsiyesi sonucunda,
bankacılık kuruluşlarının temsilcileri ortak çalışma grubunun toplantılarına
katılmışlardır. Ortak çalışma grubu, Komite’nin gündeme getirdiği konuların
açıklığa kavuşturulması ve tartışılması için yararlı bir forum olarak hizmet
etmiştir. IASC Genel Sekreteri, Komite’nin Muhasebe Konuları Görev Kuvveti’nin
Başkanına bir mektup yazarak, bu toplantıların yapıcı niteliğini kaydetmiştir.
[paragraf 40]
(ix) IASC Genel Sekreteri, uygulama rehberliği ihtiyacında
mutabıktır ve IASC’nin bu rehberin zamanında hazırlanmasını sağlamaya yönelik
planların uygulanmasında ilerlemekte olduğunu bildirmektedir. Bu hususta, IASC,
IAS 39 çerçevesinde ortaya çıkan konuların pek çoğu hakkında rehberlik
geliştirmek ve çıkarmak amacıyla özel olarak bir Uygulama Rehberliği Komitesi
kurmuştur. Mümkün olan en kısa zamanda ve bu standardın yürürlüğe girmesinden
önce, Uygulama Rehberliği Komitesi’nin çalışması tamamlanmalı ve gerekli rehber
çıkarılmalıdır. Komite inanmaktadır ki IASC, uygun rehberlik ihtiyacının
standardın bütün kısımlarını uygulama yeteneğini hangi ölçüde etkilediğini
dikkatle incelemelidir. [paragraf 41]
Tam doğru değer muhasebesi
(x) Mali araçlar için tam doğru değer muhasebesi konusunda
kapsamlı bir standart geliştirmek için diğer standart belirleyiciler ile
beraber yürütülen IASC’nin ortak projesiyle ilgili olarak, Komite, bütün mali
aktifler ve pasifler için birincil mali tablolarda tam doğru değer muhasebesi
tavsiye etmek için zamanın uygun olduğu kanısında değildir. [paragraf 47]
(xi) Mali araçlar konusunda doğru değer bilgilerinin açıklanması,
hazırlayıcılara farklı sunumlar ile deneme yapmada yardımcı olmaya ve
okuyuculara ise ilgili rakamların boyutu ve hareketleri hakkında daha iyi bir
anlayış edinmede yardımcı olmaya yönelik faydalı bir ilave olabilir. IAS 32’ye
(ve benzer ulusal standartlara) ne ölçüde uyulmakta olduğu hakkında bilgi,
doğru değere dayalı mali tabloların daha geniş açıklanmasının yatırımcılara
doğru değer bilgileri verilmesi bakımından yeterli olup olmadığının ve birincil
mali tablolarda doğru değer muhasebesi yönünde daha başka adımların gerçekten
gerekli olup olmadığının değerlendirilmesinde yararlı olurdu. [paragraf 47]
(xii) Ticaret defterinin dışında birincil mali tablolara doğru değer
bilgilerinin konulması nisbeten yenidir ve pek çok ülkede resmen gerekli
değildir. Bu nedenle, Komite, hem bankacılık kurumları açısından, hem de
gözetim rejimi açısından, tam doğru değer muhasebesini devreye sokmanın
muhtemel sonuçlarını incelemektedir. [paragraf 48]
(xiii) Doğru değer bilgileri, eğer yeterince güvenilir ise, sadece
sermaye yeterliliği maksatları için kullanılmalıdır. Alternatif muameleler,
gözetimciler için de zorluk yaratabilir. Örneğin, pek çok ülkede, yeniden ölçüm
kazançlarının gelire mi yoksa özsermayeye mi alınması konusunda yapılacak
seçim, dağıtılabilir kâr miktarını önemli ölçüde etkileyecektir. [paragraf 49]
(xiv) Birincil mali tablolarda tarihsel maliyet muhasebesi ve doğru
değerlerin uygunluğu ve güvenilirliği konusunda JWG ve bankacılık sektörü
arasında hâlâ önemli bir görüş ayrılığı vardır. Tam bir doğru değer standardı
oluşturmak yönünde herhangi bir gerçek ilerleme kaydetmeyi öngörebilmek için,
bu görüş ayrılıklarının daha fazla tartışılması, anlaşılması ve çözülmesi
gereklidir. Uzun vadeli bir çözüm bulunabilmesi için, banka risk yönetim
yaklaşımlarının ve ilgili muhasebe konularının daha fazla incelenmesi
gereklidir. Komite’nin talebi üzerine, ortak IASC/Basel çalışma grubunda
gerçekleşmiş olan, IASC ile bankacılık birliklerinin temsilcileri arasında
gelişmekte olan yapıcı diyalog Komite’yi cesaretlendirmektedir. [paragraf 50 ve
53]
Bankalar ile diyalog
(xv) Standart belirleyicilerin doğru değer muhasebesi üzerine
teklifleri, radikal niteliktedir. IAS 39’un hükümleri gibi, tam doğru değer
muhasebesi üzerine herhangi bir standart, en fazla bankacılık sektörünü
etkileyecektir. IASC, hem standart belirleyicilerin hem de JWG’nin, bankalar
ile sürekli, özlü ve zamanlı bir diyalog içinde olmalarını temin etmelidir.
Bankalar, mali araçlar muhasebesine ilişkin çok sayıdaki pratik konularda girdi
sağlamalıdır. [paragraf 42, 52-53]
EK 2: Mali
Saydamlık ile İlgili İyi Uygulamalar Tüzüğü
Prensipler Duyurusu (IMF)
I. Görev ve
Sorumluluklarda Açıklık ve Netlik
1.1. Hükümet sektörü ekonominin geri kalanından net bir şekilde ayrıştırılmalıdır ve hükümet içerisindeki roller çok iyi tanımlanmalıdır.
1.1.1. Hükümet sektörü ve ekonominin geri kalanı arasındaki sınır netçe tanımlanmalı ve anlaşılmalıdır. Hükümet sektörü hem merkez hükümeti, hem de alt seviyeleri ve bütçedışı faaliyetleri kapsamalıdır.
1.1.2. Ekonominin geri kalanında hükümetin oynadığı rol (örneğin kanuni düzenlemelerveya mülkiyet ilişkileri) kamuya açık bir şekilde uygulanmalıdır ve ayrım gözetmeyen net kural ve uygulamalar üzerine kurulu olmalıdır.
1.1.3. Hükümetin farklı seviyeleri arasındaki ve yasama, yürütme ve yargı kolları arasındaki sorumluluk dağılımı net bir şekilde tanımlanmalıdır.
1.1.4. Bütçe ve bütçe dışı faaliyetlerin koordinasyonu ve yönetimi için açık mekanizmalar oluşturulmalı ve diğer hükümet birimlerine (örneğin merkez bankası, devlet kontrolündeki finansal ve finansal olmayan kurumlar gibi) ilişkin iyi tanımlanmış düzenlemeler kurulmalıdır.
1.2. Mali Yönetim için şeffaf ve net, hukuksal ve idari bir çerçeve olmalıdır.
1.2.1. Mali Yönetim, bütçe ve bütçe dışı faaliyetlerini kapsayan etkin kanunlar ve idarî kurallar tarafından yönetiliyor olmalıdır. Herhangi bir hükümet fonu kullanımı veya harcamasının hukuksal bir yetkisi olmalıdır.
1.2.2. Vergilerin açık bir hukuksal dayanağı olmalıdır. Vergi kanunları ve kuralları kolay ulaşılır ve anlaşılır olmalıdır; uygulamasında ise idari inisiyatifi net kriterler yönlendirmelidir.
1.2.3. Kamu hizmetlileri için geçerli olan ahlaki (etik) standartları net ve açık bir şekilde duyurulmalıdır.
II. Bilginin Kamuya Açık Olması
2.1. Kamuoyu, hükümetin geçmiş, mevcut ve gelecekteki mali faaliyetleri hakkında tamamen bilgilendirilmelidir.
2.1.1. Yıllık bütçe, merkez hükümetinin tüm operasyonlarını detaylı bir şekilde kapsarken, merkez hükümetinin bütçe dışı faaliyetleri ile ilgili bilgiyi de sunmalıdır. Buna ek olarak hükümetin alt seviyelerinin gelir ve giderleri ile ilgili yeterli veri de sunmalıdır.
2.1.2. Yıllık bütçedekilerle kıyaslanabilecek veriler hakkında, bütçeyi takip eden 2 yıla ait önemli bütçe bileşenlerinin tahminleri ve önceki 2 mali yılın sonuçları sunulmalıdır.
2.1.3. Vukuu muhtemel yükümlülükler, vergi harcamaları, mali faaliyetlerin yapısı ve mal önemlerini belirten tablolar yıllık bütçe ile birlikte yayınlanmalıdır.
2.1.4. Merkezi hükümet, hükümet borçlarının ve mali varlıklarının yapısı ve seviyesi ile ilgili bilgileri düzenli olarak yayınlamalıdır.
2.2. Mali bilgilerin düzenli yayınlanması konusunda kamuya karşı açık bir taahhüt olmalıdır.
2.2.1. Mali bilgilerin yayınlanması konusunda somut taahhütler olmalıdır (örneğin bütçe kanununda).
2.2.2. Kamuya mali raporlamanın ne zaman yapılacağı konusunda takvimler duyurulmalıdır.
III. Saydam Bütçe Hazırlığı, Uygulaması ve Raporlaması
3.1. Bütçe ile ilgili dökümanlar, mali politika hedeflerini, makroekonomik çerçeveyi, bütçenin dayanağını ve önemli mali riskleri de belirtmelidir.
3.1.1. Yıllık bütçenin çerçeves mali politikaların hedefini belirten açıklamalar ve sürdürülebilir mali politikaların değerlendirmesinden oluşuyor olmalıdır.
3.1.2. Benimsenen tüm mali kurallar (örneğin dengeli bütçe koşulu veya hükümetin alt kademeleri için geçerli olan borç limitleri gibi) açıkça belirtilmelidir.
3.1.3. Yıllık bütçe, kapsamlı ve tutarlı bir makroekonomik çerçeve içerisinde sunulmalı ve bütçe hesaplamalarının altında yatan ekonomik varsayımlar ve önemli parametreler (örneğin efektif vergi oranları) açıkça sunulmalıdır.
3.1.4. Yıllık bütçeye katılan yeni politikalar mevcut yükümlülüklerden ayrıştırılmalıdır.
3.1.5. Ekonomik varsayımlardaki değişiklikler ve belli başlı giderlerin belirsiz maliyetleri (örneğin mali yeniden yapılanma) dahil olmak üzere, yıllık bütçeye ilişkin önemli riskler belirlenmeli ve rakamsal olarak belirtilmelidir.
3.2. Bütçe verileri, politika analizlerinin yapılmasını ve hesap verme işlevini teşvik edecek şekilde sunulmalıdır.
3.2.1. Hükümet işlemleri gelir, gider ve finansmanı ayrıştırarak brüt bazında raporlanmalıdır. Giderler de ekonomik, fonksiyonel, ve idari olmak üzere 3 kategoride ele alınmalıdır.
3.2.2. Önemli bütçe programlarının hangi hedeflere ulaşmayı amaçladığı (örneğin ilgili sosyal göstergelerin iyileştirilmesi) bildirilmelidir.
3.2.3. Hükümetin genel dengesi, hükümetin mali durumunu belirten standart, özet bir gösterge olmalıdır. Sadece genel dengeye dayalı kararlar almanın doğru olmadığı ekonomik koşullar halinde, genel denge diğer mali göstergeler (örneğin yapısal bilanço) tarafından desteklenmelidir.
3.2.4. Yıllık bütçe ve nihai hesaplarda da, kullanılan muhasebe temeli (örneğin nakit veya tahakkuk muhasebesi) açıklanmalı, bütçe verilerinin hazırlanışı ve sunumunda kullanılan standartları belirtmelidir.
3.3. Onaylanmış harcamaların uygulanması ve denetlemesi ile ilgili prosedürler açıkça belirtilmelidir.
3.3.1. Kapsamlı ve uyumlu bir muhasebe sistemi oluşturulmalıdır. Bu sistem, ödeme gecikmelerinin değerlendirilmesinde güvenilir bir temel oluşturmalıdır.
3.3.2. İstihdam ve tedarik ile ilgili prosedürlerin standardı oluşturulmalı ve ilgilenen tüm tarafların ulaşabilmesi sağlanmalıdır.
3.3.3. Bütçe uygulamaları iç denetime tabii tutulmalıdır ve denetim prosedürleri incelemeye açık olmalıdır.
3.4. Mali raporlama, zamanında, kapsamlı ve güvenilir olup bütçeyle olan sapmaları belirlemelidir.
3.4.1. Bütçe ve bütçe dışı sonuçlar yıl içerisinde düzenli olarak raporlanmalı ve orijinal hesaplamalarla kıyaslanmalıdır. Hükümetin alt seviyelerine ait detaylı bilgilerin eksikliği halinde, mali durumları ile ilgili mevcut göstergeler sunulmalıdır.
3.4.2. Bütçe dışı faaliyetlere ilişkin belgelerle birlikte zamanlı, kapsamlı, ve denetlenmiş genel bütçe hesapları yasamaya sunulmalıdır.
3.4.3. Önemli bütçe programlarının hedefleri doğrultusunda elde edilen sonuçlar yasamaya raporlanmalıdır.
4. Dürüstlük için Güven Vermek
4.1. Mali bilgilerin doğruluğu ve güvenirliği kamu ve özel kesimlerin incelemesine açık olmalıdır.
4.1.1. Hükümet hesaplarının doğruluğu ve güvenirliğine ilişkin raporları kamuya ve yasamaya sunmakla sorumlu olan ulusal bir denetim birimi veya eşdeğer bir kurum, yasama tarafından görevlendirilmelidir
4.1.2. Makroekonomik öngörümler, varsayımlarıyla birlikte, bağımsız uzmanların incelemesine açık olmalıdır.
4.1.3. Mali istatistiklerin doğruluğu ve güvenirliği, ulusal istatistik dairesinin kurumsal bağımsızlığı ile arttırılmalıdır
1.1. Hükümet sektörü ekonominin geri kalanından net bir şekilde ayrıştırılmalıdır ve hükümet içerisindeki roller çok iyi tanımlanmalıdır.
1.1.1. Hükümet sektörü ve ekonominin geri kalanı arasındaki sınır netçe tanımlanmalı ve anlaşılmalıdır. Hükümet sektörü hem merkez hükümeti, hem de alt seviyeleri ve bütçedışı faaliyetleri kapsamalıdır.
1.1.2. Ekonominin geri kalanında hükümetin oynadığı rol (örneğin kanuni düzenlemelerveya mülkiyet ilişkileri) kamuya açık bir şekilde uygulanmalıdır ve ayrım gözetmeyen net kural ve uygulamalar üzerine kurulu olmalıdır.
1.1.3. Hükümetin farklı seviyeleri arasındaki ve yasama, yürütme ve yargı kolları arasındaki sorumluluk dağılımı net bir şekilde tanımlanmalıdır.
1.1.4. Bütçe ve bütçe dışı faaliyetlerin koordinasyonu ve yönetimi için açık mekanizmalar oluşturulmalı ve diğer hükümet birimlerine (örneğin merkez bankası, devlet kontrolündeki finansal ve finansal olmayan kurumlar gibi) ilişkin iyi tanımlanmış düzenlemeler kurulmalıdır.
1.2. Mali Yönetim için şeffaf ve net, hukuksal ve idari bir çerçeve olmalıdır.
1.2.1. Mali Yönetim, bütçe ve bütçe dışı faaliyetlerini kapsayan etkin kanunlar ve idarî kurallar tarafından yönetiliyor olmalıdır. Herhangi bir hükümet fonu kullanımı veya harcamasının hukuksal bir yetkisi olmalıdır.
1.2.2. Vergilerin açık bir hukuksal dayanağı olmalıdır. Vergi kanunları ve kuralları kolay ulaşılır ve anlaşılır olmalıdır; uygulamasında ise idari inisiyatifi net kriterler yönlendirmelidir.
1.2.3. Kamu hizmetlileri için geçerli olan ahlaki (etik) standartları net ve açık bir şekilde duyurulmalıdır.
II. Bilginin Kamuya Açık Olması
2.1. Kamuoyu, hükümetin geçmiş, mevcut ve gelecekteki mali faaliyetleri hakkında tamamen bilgilendirilmelidir.
2.1.1. Yıllık bütçe, merkez hükümetinin tüm operasyonlarını detaylı bir şekilde kapsarken, merkez hükümetinin bütçe dışı faaliyetleri ile ilgili bilgiyi de sunmalıdır. Buna ek olarak hükümetin alt seviyelerinin gelir ve giderleri ile ilgili yeterli veri de sunmalıdır.
2.1.2. Yıllık bütçedekilerle kıyaslanabilecek veriler hakkında, bütçeyi takip eden 2 yıla ait önemli bütçe bileşenlerinin tahminleri ve önceki 2 mali yılın sonuçları sunulmalıdır.
2.1.3. Vukuu muhtemel yükümlülükler, vergi harcamaları, mali faaliyetlerin yapısı ve mal önemlerini belirten tablolar yıllık bütçe ile birlikte yayınlanmalıdır.
2.1.4. Merkezi hükümet, hükümet borçlarının ve mali varlıklarının yapısı ve seviyesi ile ilgili bilgileri düzenli olarak yayınlamalıdır.
2.2. Mali bilgilerin düzenli yayınlanması konusunda kamuya karşı açık bir taahhüt olmalıdır.
2.2.1. Mali bilgilerin yayınlanması konusunda somut taahhütler olmalıdır (örneğin bütçe kanununda).
2.2.2. Kamuya mali raporlamanın ne zaman yapılacağı konusunda takvimler duyurulmalıdır.
III. Saydam Bütçe Hazırlığı, Uygulaması ve Raporlaması
3.1. Bütçe ile ilgili dökümanlar, mali politika hedeflerini, makroekonomik çerçeveyi, bütçenin dayanağını ve önemli mali riskleri de belirtmelidir.
3.1.1. Yıllık bütçenin çerçeves mali politikaların hedefini belirten açıklamalar ve sürdürülebilir mali politikaların değerlendirmesinden oluşuyor olmalıdır.
3.1.2. Benimsenen tüm mali kurallar (örneğin dengeli bütçe koşulu veya hükümetin alt kademeleri için geçerli olan borç limitleri gibi) açıkça belirtilmelidir.
3.1.3. Yıllık bütçe, kapsamlı ve tutarlı bir makroekonomik çerçeve içerisinde sunulmalı ve bütçe hesaplamalarının altında yatan ekonomik varsayımlar ve önemli parametreler (örneğin efektif vergi oranları) açıkça sunulmalıdır.
3.1.4. Yıllık bütçeye katılan yeni politikalar mevcut yükümlülüklerden ayrıştırılmalıdır.
3.1.5. Ekonomik varsayımlardaki değişiklikler ve belli başlı giderlerin belirsiz maliyetleri (örneğin mali yeniden yapılanma) dahil olmak üzere, yıllık bütçeye ilişkin önemli riskler belirlenmeli ve rakamsal olarak belirtilmelidir.
3.2. Bütçe verileri, politika analizlerinin yapılmasını ve hesap verme işlevini teşvik edecek şekilde sunulmalıdır.
3.2.1. Hükümet işlemleri gelir, gider ve finansmanı ayrıştırarak brüt bazında raporlanmalıdır. Giderler de ekonomik, fonksiyonel, ve idari olmak üzere 3 kategoride ele alınmalıdır.
3.2.2. Önemli bütçe programlarının hangi hedeflere ulaşmayı amaçladığı (örneğin ilgili sosyal göstergelerin iyileştirilmesi) bildirilmelidir.
3.2.3. Hükümetin genel dengesi, hükümetin mali durumunu belirten standart, özet bir gösterge olmalıdır. Sadece genel dengeye dayalı kararlar almanın doğru olmadığı ekonomik koşullar halinde, genel denge diğer mali göstergeler (örneğin yapısal bilanço) tarafından desteklenmelidir.
3.2.4. Yıllık bütçe ve nihai hesaplarda da, kullanılan muhasebe temeli (örneğin nakit veya tahakkuk muhasebesi) açıklanmalı, bütçe verilerinin hazırlanışı ve sunumunda kullanılan standartları belirtmelidir.
3.3. Onaylanmış harcamaların uygulanması ve denetlemesi ile ilgili prosedürler açıkça belirtilmelidir.
3.3.1. Kapsamlı ve uyumlu bir muhasebe sistemi oluşturulmalıdır. Bu sistem, ödeme gecikmelerinin değerlendirilmesinde güvenilir bir temel oluşturmalıdır.
3.3.2. İstihdam ve tedarik ile ilgili prosedürlerin standardı oluşturulmalı ve ilgilenen tüm tarafların ulaşabilmesi sağlanmalıdır.
3.3.3. Bütçe uygulamaları iç denetime tabii tutulmalıdır ve denetim prosedürleri incelemeye açık olmalıdır.
3.4. Mali raporlama, zamanında, kapsamlı ve güvenilir olup bütçeyle olan sapmaları belirlemelidir.
3.4.1. Bütçe ve bütçe dışı sonuçlar yıl içerisinde düzenli olarak raporlanmalı ve orijinal hesaplamalarla kıyaslanmalıdır. Hükümetin alt seviyelerine ait detaylı bilgilerin eksikliği halinde, mali durumları ile ilgili mevcut göstergeler sunulmalıdır.
3.4.2. Bütçe dışı faaliyetlere ilişkin belgelerle birlikte zamanlı, kapsamlı, ve denetlenmiş genel bütçe hesapları yasamaya sunulmalıdır.
3.4.3. Önemli bütçe programlarının hedefleri doğrultusunda elde edilen sonuçlar yasamaya raporlanmalıdır.
4. Dürüstlük için Güven Vermek
4.1. Mali bilgilerin doğruluğu ve güvenirliği kamu ve özel kesimlerin incelemesine açık olmalıdır.
4.1.1. Hükümet hesaplarının doğruluğu ve güvenirliğine ilişkin raporları kamuya ve yasamaya sunmakla sorumlu olan ulusal bir denetim birimi veya eşdeğer bir kurum, yasama tarafından görevlendirilmelidir
4.1.2. Makroekonomik öngörümler, varsayımlarıyla birlikte, bağımsız uzmanların incelemesine açık olmalıdır.
4.1.3. Mali istatistiklerin doğruluğu ve güvenirliği, ulusal istatistik dairesinin kurumsal bağımsızlığı ile arttırılmalıdır
[2] Yayımlanmış Uluslararası Muhasebe
Standartları (IAS) yanında, Komite, IASC’nin Daimi Yorumlar Komitesi (SIC)
tarafından hazırlanan ilgili uzlaşmaları da değerlendirmiştir. SIC, 1997
yılında, yetkili yorumlamanın yokluğunda farklı veya kabul edilemez muamele
görmesi muhtemel olan muhasebe konularını vakti geldikçe ele almak üzere IASC
tarafından kurulmuştur. Bu raporda, “standartlar” ifadesi ve ‘IAS’ kısaltması,
her iki belge setini kapsamak üzere kullanılmıştır.
[6] Komite, IAS 39’dan önce gelen risk
taslağının (E62) metni üzerinde bazı konuları gündeme getirmiştir. Bunlardan
bazıları nihai metinde dikkate alınmıştır, fakat pek çoğu endişe konusu olmaya
devam etmektedir. Bu raporda, Komite daha önemli endişeleri üzerinde
durmaktadır; ancak diğer hususlar IASC ile görüşülmüştür.
Hiç yorum yok:
Yeni yorumlara izin verilmiyor.