(2005)
İÇİNDEKİLER
FİNANSAL SİSTEMİN REGÜLASYONU 2
GİRİŞ 2
1.FİNANSAL REGÜLASYONUN TEORİK ÇERÇEVESİ 4
1.1. Piyasa Başarısızlıkları 4
1.1.1.Dışsallıklar 4
1.1.2.Asimetrik Bilgi 6
1.1.3.Piyasa Gücü 6
1.2.Politik regülasyon 6
1.3.Parasal Kontrol 6
2.ULUSLARARASI FİNANSAL SİSTEMİN REGÜLASYONU 7
3.TÜRKİYE'DE FİNANSAL SİSTEMİN REGÜLASYONU 9
KAYNAKÇA 13
EK 1: Basel Bankacılık Gözetim Komitesi Raporu (Nisan 2004) 14
EK 2: Mali Saydamlık ile İlgili İyi Uygulamalar Tüzüğü Prensipler Duyurusu (IMF) 25
Uluslararası mali piyasalar 1980 ve 1990’lı yıllar da esaslı bir geçiş dönemine tanık oldu. Bir taraftan karmaşık ve değişken işlemlerin ortaya çıkması piyasalarda belirsizliği artırırken öte yandan dinamik ve rekabetçi finans sektöründeki piyasa katılımcıları eskisinden daha büyük mali risklerle karşı karşıya kaldılar. Kuşkusuz, bu değişimlerin birçok nedeni var.
Birinci neden, uluslararası piyasaların küreselleşmesidir. Bütün dünyadaki piyasalar, sermayenin serbest dolaşımındaki engelleri aşamalı olarak ortadan kaldırarak, daha geniş bir piyasa şekline dönüştüler. Bu, dünyanın bir bölgesinde ortaya çıkan sorunların başka bir bölgedeki piyasalara ve yatırımcılara hemen yansıması gibi bir olguyu da beraberinde getirdi.
Diğer bir neden, uluslararası piyasaların giderek daha da değişken olmasıdır. Piyasa fiyatlarının ve rasyoların inişli çıkışlı bir seyir izlemesi anlamına gelen piyasadaki değişkenlik (volatility), finansal riskin ana kaynaklarından biridir. Piyasadaki değişkenlik arttığında, piyasa katılımcıları daha büyük belirsizlik ve risklerle karşı karşıya kalırlar.
Başka bir neden ise, uluslararası piyasalardaki şartların değişmesi sonucunda karmaşık yapılı yeni yatırım alternatiflerinin ortaya çıkmasıdır. Yatırım araçlarının çeşitliliği, korunma (hedging) amaçlı türev enstrümanlarda olduğu gibi, diğer yatırım araçlarını da gelişmeye yöneltti. Türev enstrümanlar, finansal piyasalarda riski azaltmak için giderek daha geniş olarak kullanılmakla birlikte bunlardan kaynaklanan zararlar da artmaya başladı.
Dünyada kredi fonları arzındaki artış, finansal risklerin de hızla artmasında önemli bir rol oynamakta ve bu artış, daha büyük belirsizliklerle birlikte finansal risklerin realize olması sonucu, hatırı sayılır kayıplara neden olmaktadır. Özellikle 1990’lı yıllarda bu şekilde ortaya çıkan sorunlar nedeniyle birçok mali skandal yaşandı.
Sonuçta, finansal risklerdeki artışın ana sebeplerinden birisinin uluslararası rekabet artışı olduğu anlaşıldı. Özellikle, gelişmiş ve gelişmekte olan ülkelerin bankacılık sektörlerinin aynı alanda rekabet etmeye başlaması ve büyük ölçekli bankaların bankacılık sektörü dışındaki finansal kurumlarla yoğun rekabete girişmeleri kredi riskini daha önemli ve karmaşık hale getirdi.
Finansal sektör, sermaye birikimini hızlandıran, kaynakların verimli alanlara yönlendirilmesini sağlayan ve ekonomik büyüme sürecini etkileyen önemli sektörlerden biridir. Bir ülkede reel sektör ile finansal sektör arasındaki yakın ilişkinin varlığı, finansal sektörü ekonomik büyümenin itici gücü kılmıştır.
Gelişmiş ve gelişmekte olan birçok ülkede küreselleşme ve bölgesel bütünleşme eğilimleri, tüketici tercihlerinin değişmesini ve mali sektörde yapısal değişimleri zorunlu hale getirmiştir. Bu yapısal değişim süreci, finansal sistemin etkin ve verimli bir şekilde çalışmasını sağlamıştır. Ancak, bu durum finansal kuruluşların ve finansal sistemin maruz kalabileceği riskleri de artırmıştır. Finansal yenilikler, finansal sisteme derinlik kazandırmış ve sistemin işlem hacmini artırmış, bunun yanında, finansal piyasaların taşıdığı likidite riskinin büyümesine yol açmış ve finansal piyasaların krize sürüklenmesini de hızlandırmıştır.
Küresel ölçekte yaşanan ekonomik krizleri aşmak amacıyla, birçok ülkede uygulanan ekonomi politikaları serbestleştirilmiştir. Ulusal ekonomilerin ve kuruluşların rekabet gücünü artırmayı amaçlayan bu politikalar, finansal sektörün de serbestleştirilmesine yol açmıştır. Makro ekonomik belirsizlik, enflasyon ve istikrarsızlık sorunlarını aşmak amacıyla finansal piyasalara esneklik kazandırılmak istenmesi, serbestleşme faaliyetlerinin diğer dayanağını oluşturmuştur. Avrupa Birliği gibi bölgesel bütünleşme süreçlerinin gelişimi ile Dünya Ticaret Örgütü (WTO), Uluslararası Para Fonu (IMF), Dünya Bankası (WB) ve Ekonomik İşbirliği ve Kalkınma Teşkilatı (OECD) gibi uluslararası kuruluşların çabaları da serbestleşme sürecine katkı yapan diğer önemli etkenler olmuştur.
1980’li yıllardan itibaren yaşanan teknolojik gelişmeler, mali piyasalar ile kambiyo rejimlerinin liberalleştirilmesi, piyasaların bütünleşerek küreselleşmenin hızlanması bir ülkenin finansal piyasalarında yaşanan krizin diğer ülkelere yayılma ihtimalini artırmış ve mali sistemleri daha kırılgan ve duyarlı hale getirmiştir. Politik istikrarsızlıklar, kamu borç yönetiminde vade ve döviz yükümlülüklerindeki uyumsuzluklar, bankacılık sektöründe takipteki kredilerin hızla artması ve uygun bankacılık düzenlemelerinin bulunmadığı koşullar altında bankaların yanlış tutumları nedeniyle 1994 yılında Meksika’da yaşanan kriz ve bu krizin yarattığı bulaşma etkisi ile diğer Latin Amerika ülkelerinin etkilenmesi söz konusu duruma bir örnektir. Bu krizin sonucunda, Meksika döviz rezervlerinin yüzde 77’sini kaybetmiş ve GSYİH 1994-1995 döneminde yüzde 6 oranında küçülmüştür. Aynı şekilde, 1997 yılında kısa vadeli borçlardaki artış, bankaların borç portföylerinin yapısındaki bozukluklar, kurumsal inceleme ve denetim mekanizmalarının gevşemesi ve özellikle finans kesimindeki yapısal zayıflık nedeniyle Tayland’da başlayan ve ardından birçok Doğu ve Güneydoğu Asya ülkesini etkileyen Asya krizi de bulaşma etkisinin açık bir şekilde görüldüğü bir diğer kriz olmuştur. Söz konusu krizin etkisiyle 1998 yılı sonunda, Tayland, Malezya, Filipinler, G. Kore ve Endonezya’nın GSYİH’ları yüzde 21,2 ila yüzde 69,7 arasında küçülmüştür. Bu krizler, küreselleşmenin etkisi ile bütünleşmiş durumdaki finansal piyasaların birinde yaşanan krizin diğer ülkelerin finansal piyasalarını nasıl olumsuz etkileyebileceğini ve dünya ekonomisinde istikrarsızlığa neden olabileceğini göstermiştir. Bütün bu gelişmeler gerek ulusal gerekse uluslararası finansal sistemin regülasyonu sorununu gündeme getirmiştir.
Bu gelişmelerin herbiri ulusal ve uluslararası bankacılık sisteminin yapılarını etkiledi. Bankalar ve diğer finansal kurumlar açısından daha etkin risk yönetimi hem ulusal hem de uluslararası piyasaların finansal istikrarını korumak için kaçınılmaz olduğu bilinen bir gerçek haline dönüştü. Bu itibarla aşağıda, önce regülasyonun teorik çerçevesi ortaya konulmaya, sonra da dünyada ve Türkiye'de regülasyona yönelik düzenlemeler ele alınacaktır.
Finansal regülasyon, regülatörün (düzenleyici otorite) finansal ajanların kararlarına ve hareketlerine kendi sosyal amaç fonksiyonunu maksimize etmek için getirdiği kurallar ve kısıtlamalardır. Bu kural ve kısıtlamalar doğrultusunda seçilen regülasyon enstrümanlarını (mevduat sigortası, portföy sınırlamaları, faiz tavanları, zorunlu karşılık oranları ve sermaye oranı gibi) kullanarak amaç fonksiyonunu gerçekleştirmeye çalışır (Yay ve Diğ.,2001:61). Diğer bir değişle regülasyon (yeniden düzenleme) bir kamu otoritesi müdahalesidir.
Finansal regülasyonun nedenlerine air farklı teorik yaklaşımlar vardır. Bu farklı teorik yaklaşımların regülasyonun temel nedenlerini anlama çabaları sonucu ortaya çıkan, finansal sistemin yeniden düzenlenmesi gerekçeleri üç başlık altında toplanabilir. Bunlar:
-Piyasa başarısızlıkları,
-Politik regülasyon,
-Parasal kontrol.
Piyasa başarısızlığı piyasaların kendi haline bırakıldığında etkin koşullarda işlememesi durumudur.Bu terimle kastedilen istenen anlam şudur: Piyasa başarısızlığı piyasanın, Pareto optimal ya da ‘birinci en iyi’ kaynak tahsisini başaramaması yani israfa yol açmasıdır. (Pareto optimali: herhangi bir kaynak tahsisinde bir kişinin refahı, ancak bir başka kişinin refahı azaltılarak artırılabiliyorsa, bu duruma ‘Pareto optimal’i denir. Pareto optimalinin, İktisat’taki bir başka adı ise ‘birinci en iyi durumudur’.) Dolayısıyla piyasa başarısızlıklarının varlığı, kaynak tahsisinin optimal olmadığını, ‘ikinci en iyi bulunduğunu’ veya kısacası israfın mevcudiyetini dile getirir. Bir başka deyişle piyasa başarısızlıkları kaynak israfı ve refah maksimizasyonunun elde edilememesidir (Stiglitz,1998:61-65).
Piyasa başarısızlıklarının finansal piyasalarda yarattığı sorunlar, hem etkileme alanının genişliği hemde yayılma hızının yüksekliğinden dolayı kamu mudahalesini (regülasyonu) zorunlu kılar. Finansal piyasaların, etkinliğinin yanısıra istikrarın da önemli bir faktör olması, finansal piyasalardaki başarısızlıkların niteliğini değiştirir. Bu yüzden regülasyon otoritesinin hedefi, etkinlik ve istikrarı dengeleyen sosyal refahı maksimum kılan bir denge oluşturmaktır (Yay ve diğ.,2001:62).
Finansal piyasalarda ortaya çıkan piyasa başarızızlıklarının nedenleri üç başlık altında toplanabilir: dışsallıklar, asimertik bilgi ve piyasa gücü.
Dışsallıklar, finansal piyasalarda oluşan en önemli piyasa başarısızlıklarından birididir. Büyük bir finansal kurumun veya piyasanın çökmesi diğer finansal kurum ve piyasalardaki ajanların da refahını etkileyen bir etkiye sahiptir. Bu etki finansal kesimde reel kesimden daha farklı bir karaktere sahiptir. Reel kesimdeki bir kurumun çökmesinin çoğu zaman bir yayılma etkisi göstermemesine rağmen finansal bir kurumun çökmesi kar topu etkisi ile bir piyasayı yada ülkeyi etkileye bilmektedir.
Finansal sistemin en önemli kurumları olan bankalar doğaları geregi (likit varlık yapıları dolayısıyla) istikrarsızlığa ve iflasa yatkın kurumlardır. Özellikle bankaların uzun dönem aktiflerini kısa vadeli mevduatlarla finanse etmelerinden dolayı ani mevduat çekilmelerinde (banka panikleri) aktiflerini büyük iskonto kayıpları olmadan nakde çeviremezler ve aynı zamanda düşük sermaye oranlarına sahip olmalarından dolayı likidite riski ile karşı karşıya kalırlar. Böyle bir durum bu banka ile ilişikteki finansal kurumları ve piyasaları zincirleme olarak etkileyerek bir likidite krizine yol açarbilir. Kötü bankanın iflası, iyi ve kötü banka ayrımını ortadan kaldırarak domino etkisi ile artan bir paniğe dönüşebilir. Banka iflaslarının ve paniklerinin banka sektörü üzerinden nakite hücum (currency attack) yoluyla yayılan etkisi kredi vermelerde büyük düşüşlere ve kredi geri çağrılmalarına neden olur. Bu da para arzında bir daralmaya ve nihayetinde reel kesimin olumsuz etkilenmesine yol açacaktır.
Piyasa başarısızlıkları, finansal kesimde meydana gelen olumsuz bir gelişmenin çeşitli mekanizmalarla yayılarak sistemi işlemez hale getirmesi olgusudur. Başarısızlığın yayılma etkisi bilgi kanalları ve reel (kurumsal) kanallar ile gerçekleşir. Bilgi kanalları ile yayılma, pür ve gürültülü yayılma şeklinde gerçekleşir. Pür yayılma, bir bankanın kötü yönetim ve kredi kayıpları nedeniyle iflas etmesi durumunda, bu iflasın duyurulmasının, diğer bankaların güvenilirliği ve sağlamlığını olumsuz etkilemesidir.gürültülü yayılma ise, bir bankanın kayıplarının (döviz,kredi) öğrenilmesiyle diğer bankaların da benzer durumda olduğuna dair gürültülü fakat sistemik sinyallerin yayılması durumunda söz konusudur (Yay ve diğ.,2001:65).
Bir finansal kurumdan veya piyasadan diğerine kolaylıkla ve hızlı bir şekilde yayılan negatif dışsallıkların yarattığı sistemik riski azaltmak için başvurulan belirli regülasyon araçları vardır. Bu regülasyon araçları fonksiyonları bakımından ikiye ayrılır:
-önleyici regülasyon araçları,
-koruyucu regülasyon araçları.
Önleyici regülasyon araçlarına, likidite oranı, portföy sınırlamaları (sermaye oranı, kredi miktarı ve kalitesi gibi) ve asimetrik bilgi sorununu hafifletmek için gerekli ve yeterli bilgi sunumunu zorunlu tutma gibi örnekler verilebilir. Koruyucu regülasyon araçları ise olası banka iflaslarından sonra mevduat sahiplerini, bankaları ve dolayısıyla finansal sistemin kendisini korumayı amaçlar. Finansal güvenliği sağlamaya yönelik koruyucu regülasyonlar ihtiyarı ve kurumsallaşmış kontrat yaklaşımları olarak iki ayrı düzenlemeden oluşmaktadır.
İhtiyari koruyucu yaklaşımlar politika yapıcıların inisiyatifindedir. Temel özelliği uygulanıp uygulanmama riski taşımasıdır. Örneğin nakite hücumda reeskont penceresi yaklaşımı ile merkez bankasının tek.tek bankalara likidite sağlaması (mikro likidite) veya açık piyasa işlemleri ile bankacılık sistemine likidite sağlaması (makro likidite). Yani merkez bankasının son kredi mercii rölünü yerine getirmesi.
Kurumsallaşmış kontrat yaklaşımında ise regülatörün ilan ettiği düzenlemelerin uygulanmama riski yoktur. Regülatör, finansal ajanların piyasa başarısızlıkları sonucu oluşan refah kayıplarını, bir kontrat çerçevesinde korumayı taahhüt eder. En önemli kurumsal kontratlardan birisi mevduat sigortası uygulamasıdır. Pratikte bu iki tür regülasyon uygulamaları birbirinin etkinlik alanlarını hem olumlu hem olumsuz olarak etkileyebilirler. Koruyucu regülasyonların varlığı ahlaki riski (moral hazard) ve yanlış seçimi (adverse selection) artırma (ihtiyatsız davranışı özendirme) olasılığı vardır. Yinede en önemli regülasyon aracı mevduat sigortasıdır. Ahlaki riski azaltmak için bankaların risklerine göre fiyatlandırılmış bir mevduat sigortası (risk primli mevduat sigortası) uygulaması hem mudiler hemde bankalar açısından sistemik riski azaltmada önemli bir yaklaşım olarak değerlendirilebilir. Aynı zamanda önleyici regülasyonlarda, koruyucu regülasyonların varlığından dolayı gevşetilebilir; bu da finansal sorunların nedeni olan toplam riski artıran bir yapının oluşmasına neden olabilir. Bundan dolayı iki regülasyon kategorisi (ihtiyari ve kurumsallaşmış kontrat yaklaşımı) toplam sistemik riski azaltıcı bir sonucu sağlayacak bir koordinasyon doğrultusunda kullanulmalıdır.
1.1.2.Asimetrik Bilgi
Asimetrik bilgi bir piyasa başarısızlığıdır ve sosyal refah açısından iktisadi etkinliği azaltan sonuçlar üretir. Finansal sözleşmenin tarafları arasındaki bilgi farklılığı kaynak tahsisini yanlış yönlendirdiğinden asimetrik bilgi piyasa etkinliğini azaltan sonuçlar üretmektedir.
Asimetrik bilgi finansal piyasalarda iki soruna yol açar. Bunlardan biri riski fazla piyasa ajanlarının (kredi arayanlar) gerçek durumlarının gizleyerek piyasadan fon buldukları Ahlaki tehlike; diger sorun ise bu ahlaki tehlikeden dolayı fonların etkin dağıtılmadığı yanlış seçim -fon bulmakta daha avantajlı ajanların risk priminin yükselmesinden dolayı fon bulmaktan ve dolayısıyla yatırımlardan vazgeçtikleri- durumudur. Böylece finansal sistemin kendi içinde çözemediği principal-agent problemlerinin doğasında olan asimetrik bilgi olgusunun çözümü için regülasyon otoritesi, kamuya bilgi sunumunu zorunlu kılan düzenlemeler getirir.
Finansal sistemdeki asimetrik bilgi problemi, diğer piyasalardan, bilginin tüm finansal sistemi hizli ve yaygın bir şekilde etkilemesi ve tehdit etmesi niteliği ile ayrılır. Örneğin, bankacılık siteminde bu etki banka-mudi, banka-kredi alan arasında zincirleme bir tekiye sahiptir. Bundan dolayı riskin arttığı durumlarda ya bankalar kredi tayınlamasına giderek yada kamu otoritesi kredi hacmini daraltıcı önlemler uygulamaya koyarak sistemik riski azaltmaya çalışırlar. Asimetrik bilgi sorununu azaltmak için diğer bir önlem ise regülasyonlarla finansal ürünlerin standardize edilmesidir.
Diğer bir piyasa başarısızlığı ise, piyasa ajanlarının tekellleşerek rekabeti ve rekabetti fiyatlamayı önledikleri durumdur. Reel ekonomide kar marjı ve fiyat kontrolleri, giriş çıkış engelleri gibi düzenlemelerle piyasa gücü engelenir. Fakat finansal sistemde problem çok daha karmaşıktır.
Finansal regülasyon otoriteleri etkinlik-istikrar ikileminde (trade-off) istikrara daha fazla önem verirler. Bundan dolayı finansal sektörde eksik rekabetçi yapılar regülasyon otoriteleri için istenen bir şeydir. Çünkü finansal kurumlar rekabetçi piyasalarda daha fazla risk alırlar.
Regülasyonlar birinin kaybettiği ve bir diğerinin kazandığı toplamı sıfır olan süreçleridir (Thurow,1989). Piyasayı regüle etmek isteyen kamu otoritesinin çıkar geupları tarafından kendi çıkarları doğrultusunda yönlendirilmesi çabası politik regülasyon olgusunu gündeme getirmektedir.
Çünkü regülasyon nedeniyle refahı etkilenen çok sayıda çıkar grubu, regülasyon sürecine müdahale etmeyi amaçlar. Burada amaç kamunun gelir dağıtma yeteneğinden yararlanarak, kendisine kaynak transferi sağlamaktır (Stigler,1971).
Politik regülasyonu gerektiren olgular üç unsurdan oluşmaktadır. Birincisi regülasyon otoritesi (kamu görevlileri) regülasyon yoluyla yeniden kaynak tahsisigerçekleştirir, dolayısıyla farklı çıkar grupları arasında refah transferi gerçekleştirir. İkincisi, kanun yapıcılar görevde kalmayı amaçlaralar. Bu nedenle yasama, politik desteğini maksimize temeye çalışır. Somn olarak ta çıkar grupları istedikleri regülasyonu çıkartmak için birbirleriyle rekabet halindedirler.
Böylece regülasyon otoritesi, politik partiler/politikacılar, seçmenler ve diğer çıkar grupları karşıkarşıyadırlar. Çıkar gruplarının refah transferi regülasyon otoritesi üzerinde oluşturabilecekleri baskıya bağlıdır.
Finansal regülasyonun önemli gerekçelerinden birisi parasal kontrolu sağlamaktır. Parasal kontrol, üretim ve fiyat istikrarı sağlamayı amaçlayan bir makroekonomik istikrar politikası aracıdır.
Parasal ve reel değişkenler arasındaki ilişkinin niteliğine dair iki farklı yaklaşım mevcuttur. Bunlar parasalcı görüş (Friedman) ve kredi yaklaşımıdır. Parasalcı görüşe göre, para arzı ile nominal gelir arasında bir nedensellik ilişkisi vardır. Parasal tabanı kontrol eden merkez bankası, rezervlerdeki artış yoluyla para arzını değiştirir; bu da parasal aktarım mekanizmasıyla nominal gelirde değişmelere neden olur. Bu nedenle makroekonomik hedefler için parasal tabanın kontrol edilmesi gerekir. Kredi yaklaşımında ise, ekonomideki makro büyüklükleri para stoku değil ekonominin finansal kapasitesini ifade eden toplam kredi miktarı belirler. Bankacılık sistemi ürettiği kredi miktarı bakımından önem kazanır. Kredi artışları hem parasal tabandaki değişmelerden hemde finansal sistemin yaratabildiği kredi potansiyelinden kaynaklanır. Fakat para arzındaki artışlar ister parasal tabandan ister finansal sistemin üretebildiği toplam kredi miktarından kaynaklansın makro değişkenlerin (reel üretim, fiyat düzeyi ve faiz oranı gibi) kontrol edilmesi, parasal kontrolü sağlayacak araçların bu doğrultuda düzenlenmeleri ile mümkündür (Yay ve diğ.,2001:74)
Regülasyonlarla finansal piyasaların istikrarının korunması ve stratejik sektörlere kredi aktarılması amaçlanır. Bu bakımdan parasal kontrolün regülasyonu konusunda en önemli araçlar zorunlu karşılıklar oranı (bankaların mavduatlarının belirli bir oranını Merkez Bankasında tuma zorunluluğu),disponsibilite oranıdır (bankaların belirlenen oranda likit bulundurma zorunluluğu) ve açık piyasa işlemleridir.
Finansal ajanların kar maksimizasyonu gibi tek bir hedefi varken kamu (regülasyon) otoritesi çeşitli amaçları aynı nada gerçekleştirmek zorundadır. Regülatörün amaç fonksiyonu sadece finansal değişkenler değil (sistemik risk, finansal kırılganlık, banka hücümları vb.) reel değişkenleri de (büyüme,yatırım vb.) dikkate alarak oluşturulmalıdır. Aynı zamanda optimal regülasyon düzeyini belirlemek için hem etkinlik hemde istikrar unsurlarını dikkate almak gerekir.
Optimal bir düzey belirlemeye çalışan regülatör, regülasyonun piyasalara yüklediği maliyetlerle sağladığı faydalar arasındaki fark olan ''regülasyon yükü''nü minimize etmeye çalışır. Net regülasyon yükünü belirlemek için bu fayda ve maliyetlerin ölçülmesi gerekir. Bu tür bir ölçme oldukça zor olamakla birlikle teorik değerlendirmeler mümkündür.Bu bağlamda genel olarak regülasyon maliyetleri için beş neden gösterilebilir(Yay ve diğ.,2001:79): ahlaki risk, uyum maliyetleri, ekonomik refah kaybı, dinamik maliyetler (zamana bağlı olarak ortaya çıkan), regülasyon sürecini ele geçirilmesi.
2.ULUSLARARASI FİNANSAL SİSTEMİN REGÜLASYONU
Uluslararası ekonomik istikrarın sağlanabilmesi amacıyla gelişmekte olan ülkelerde başta finansal sistem olmak üzere iktisadi yapıların güçlendirilmesini sağlayacak reformların yapılması önem kazanmıştır. Bu nedenle, 2000’li yıllarda finansal sistemin sağlamlığının ve istikrarının global düzeyde sağlanması açısından uluslararası finans çevreleri tarafından yeni finansal mimarinin yapı taşlarını oluşturacak ortak standartların belirlenmesi, farklı ülkelerde yapılan işlemlerde benzer finans dilinin kullanılması, aynı finansal tablonun farklı ülkelerde aynı şekilde yorumlanabilmesi amacıyla uluslararası geçerliliği olan standartların oluşturulması öngörülmüştür. Bu standartlar, ekonomide karar alma süreçlerini iyileştirip, uluslararası finansal sistemi güçlendirdiğinden uluslararası alanda faaliyet gösteren kişi ve kuruluşların karşı karşıya kaldıkları riskleri belli bir oranda azaltmıştır.
Bu çerçevede, Basel Bankacılık Gözetim ve Denetim Komitesi bankacılık denetimi ile düzenlemesine, sermaye yeterliliği uzlaşısına ve bilgi teknolojisine dair destek hizmetlerinin yönetimine; Uluslararası Muhasebe Standartları Komitesi muhasebeye; Ödeme Sistemleri Komitesi ödemeler ve mutabakata; Uluslararası Muhasebeciler Federasyonu denetime ve muhasebecilik mesleğine; Ekonomik İşbirliği ve Kalkınma Örgütü kurumsal yönetime, bireysel emeklilik sisteminin denetimi ile düzenlenmesine ve e-finans ile vergilendirmeye; Uluslararası Para Fonu maliye politikalarına ve para politikalarına dair şeffaflığa, veri yayımına ve kıyı finans merkezlerinin denetimi ile düzenlenmesine, Uluslararası Menkul Kıymet Komisyonları Örgütü menkul kıymet piyasalarının düzenlenmesine, menkul kıymet düzenleyicileri arasında bilgi alışverişinin güçlendirilmesine ve kredi derecelendirme kuruluşlarına; Finansal İstikrar Forumu uluslararası finansal mimariyi güçlendirmeye; Uluslararası Sigorta Denetim Otoriteleri Birliği sigorta düzenlemelerine ve sigorta endüstrisinin şeffaflığına; Dünya Bankası ödeme güçlüklerine ve elektronik finansa; Finansal Aksiyon İş Gücü piyasaların bütünleşmesine ve terörün finansmanı ile mücadele edilmesine; Küresel Finansal Sistem Komitesi finansal sektördeki doğrudan yabancı yatırımlara ve yapısal finansa ilişkin derecelendirmeye; G-10 küresel finansal piyasaların yasal ve kurumsal desteklenmesine ve devlet borçlarının çözümüne, Ortak Forum finansal kuruluşların tabi olacağı düzenlemelerin çerçevesine, bunların faaliyetlerinin kamuya açıklanmasına, risklerinin dağıtımına, dışarıdan alacakları hizmetlerin teminine, icrasına ve denetimine , piyasaların işlerliğine ve şeffaflığına dair ilke ve standartlar geliştirmiştir. Bu ilke ve standartlar, birçok gelişmiş ve gelişmekte olan ülkede kabul görmüş, kendi düzenlemelerine uyarlanmış ve iç hukuk haline getirilmiştir.
Basel Bankacılık Gözetim ve Denetim Komitesi 1997 yılının Eylül ayında, etkin bir gözetim ve denetim sisteminin oluşturulabilmesi için yirmibeş ilkeden oluşan “Basel Temel Prensipleri”ni yayımlamıştır. Komite, 1999 yılında “Sermaye Yeterliliği Uzlaşısı” na ilişkin ilk yazılı taslak metni hazırlamıştır. 2001 ve 2003 yıllarında taslak metin daha detaylandırıldıktan ve sistematik hale getirildikten sonra, 2004 yılının Haziran ayında “Sermaye Ölçümü ve Sermaye Standartlarının Uluslararası Uzlaşısı” adıyla son halini almıştır. Söz konusu Uzlaşının 2007 yılının başında yürürlüğe girmesi planlanmaktadır.
Avrupa Birliği Konseyi tarafından, 1973-1992 yılları arasında kredi kuruluşlarının faaliyet esasları ile gözetim ve denetimine ilişkin olarak yedi adet direktif çıkarılmıştır. Söz konusu direktiflerin, açık hale getirilmesi ve sadeleştirilmesi amacıyla tek bir metinde birleştirilmesi ve bir sisteme bağlanması ihtiyacı doğmuştur. Bu nedenle, 20 Mart 2000 tarihinde Avrupa Birliği Konseyi tarafından, kredi kuruluşlarının kuruluş ve finansal hizmetler özgürlüğü açısından tek iç pazarın kurulması hedefine ulaşmak amacıyla temel belge işlevi gören 2000/12/EC sayılı Direktif çıkarılmıştır.
2000 yılının Mart ayında Portekiz’de Avrupa Birliği Konseyi tarafından gerçekleştirilen müzakerede, istihdam, ekonomik reform ve toplumsal uyum konularına ilişkin olarak Avrupa Birliği hedeflerini ortaya koyan Lizbon Stratejisi belirlenmiştir. Bu Strateji çerçevesinde, etkin ve şeffaf finansal piyasaların daha iyi bir kaynak dağılımı sağlayarak ve kaynak maliyetlerini düşürerek büyümeyi ve istihdamı teşvik etmesi öngörülmüştür. Etkin ve şeffaf bir finansal piyasa için, kredi kuruluşları ile sigorta şirketlerinin yeniden yapılandırılması, Avrupa Birliği finansal piyasa düzenleyicileri arasında daha yoğun bir işbirliğinin olması, kuruluşların mali yapılarının karşılaştırılabilirliğinin artırılması, tüm yatırımcıların bütünleşmenin sağlandığı bir piyasaya katılımının kolaylaştırılması, devlet tahvili piyasalarının daha iyi çalışmasının ve bütünleşmesinin sağlanması gerekli görülmüştür. 2003 yılının Mart ayında Brüksel’de gerçekleştirilen bir müzakere ile Lizbon Stratejisi bir kez daha değerlendirilmiş ve yatırım, istihdam ve büyümenin, bilgi, yenilikler ve iş dünyasındaki dinamizm ile desteklenmesi gerektiği belirtilmiştir. Ayrıca, etkin bir sermaye piyasası oluşturulmasının önündeki engellerin azaltılmasına, kurumsal yatırımcıların sermaye piyasasında gerçekleştirdikleri yatırımların önündeki engellerin kaldırılmasına ve girişimciliğin teşvik edilmesine ilişkin kararlar alınmıştır.
2001 yılının Eylül ayında Avrupa Birliği Konseyi tarafından çıkarılan 2001/65/EC sayılı Direktif ile 4 ve 7 nci “Şirketler Hukuku Direktifi”nde değişiklikler yapılmıştır. Söz konusu değişiklikler ile, bankalar ile diğer finansal kuruluşların da dahil olduğu ticari işletmelerin, mali tablolarındaki belirli finansal araçlarını “Uluslararası Muhasebe Standartları 39” ile uyumlu bir şekilde rayiç değerleri ile değerlemeleri hüküm altına alınmıştır. Bu Direktif, 1 Ocak 2004 tarihinde yürürlüğe girmiştir.
2002 yılında Avrupa Parlamentosu ve Avrupa Bakanlar Konseyi tarafından çıkarılan 2002/1606 sayılı Avrupa Birliği Düzenlemesi ile 1 Ocak 2005 tarihinden itibaren bütün Avrupa Birliği’ne üye ülkelerde, hisse senetleri borsalarda veya teşkilatlanmış diğer piyasalarda işlem gören işletmelerin konsolide mali tablolarını Uluslararası Finansal Raporlama Standartları ile uyumlu olarak hazırlamaları gerekli kılınmıştır.
2004 yılının Mayıs ayında Avrupa Birliği Konseyi tarafından yayımlanan “Finansal Hizmetler Aksiyon Planı Raporu”nda bütünleşmiş ve rekabetçi bir bankacılık sektörünün oluşturulması, üye ülkelerin denetim otoritelerinin benzer hususlarda benzer çözümler getirmeleri ve sınır ötesi faaliyetlerde bulunan bankaların denetiminden sorumlu otoriteler arasında koordinasyonun sağlanması hususlarında hedefler belirtilmiştir.
1980’li yılların sonunda ve 1990’lı yılların başında, Norveç, Finlandiya ve İsveç’te finansal piyasalarda yaşanan kriz, tek mali otoritenin gerekliliğini ilk kez ortaya koymuştur. Bu hadiselerden bugüne kadar, birçok OECD ülkesi, mali piyasalar ile finansal kuruluşların düzenlenmesinin, denetiminin ve politikalarının belirlenmesinin tek mali otorite tarafından gerçekleştirilmesi çalışmalarını tamamlamıştır. Hatta, bu hususta muhafazakâr bir yapıya sahip olan Almanya, Avusturya, İsviçre gibi Kıta Avrupası ülkeleri dahi mali piyasalar ile finansal kuruluşların tek mali otorite tarafından düzenlenmesi, denetimi ve politikasının belirlenmesi uygulamalarına geçmişlerdir. Söz konusu uygulama, günümüzde, Kanada, Avustralya, Çin, Japonya, Güney Kore gibi batıdan doğuya birçok dünya ülkesinde hakim olan bir gerçekliktir.
Türk mali sektörü, 1980 yılından başlayarak uygulamaya konulan liberal politikalar sonucunda önemli ölçüde yapısal değişikliğe uğramıştır. Söz konusu değişiklik çerçevesinde, 1984 yılında döviz mevduatının önündeki yasal engeller kaldırılmış, 1987 yılında açık piyasa işlemleri yürürlüğe girmiş, 1988 yılında Interbank piyasası kurulmuş ve mevduat ile kredi faiz tabanları tamamen kaldırılmıştır. Bu liberal kambiyo düzenlemeleri ile, özel sektör tarafından finansal kuruluşlara yatırım yapılması cazip hale getirilmeye çalışılmıştır.
Ancak, finansal serbestleşme çalışmalarının yeterli yapısal reformlar ile desteklenememesi nedeniyle finansal piyasaların kırılgan yapısı devam etmiştir. Bu kırılgan yapının ve 1993 yılı sonunda 6,4 milyar dolara ulaşan cari işlemler dengesi açığının etkisiyle 1994 yılında yaşanan ekonomik krizde bankacılık sektörü hızla küçülmüş ve özkaynaklarının önemli bir bölümünü kaybetmiştir. Ayrıca, kriz sonrasında GSYİH yaklaşık yüzde 6,1 oranında düşmüştür.
Finansal kuruluşların kıyı bankacılığı faaliyetlerinin ihtiyatlı denetiminde yaşanan sorunlar, riskin kontrol edilmesi yönündeki kuralların uygulanmasını engellemiştir. Ayrıca, bankaların faaliyetlerine dair konsolide denetimin yapılamaması bankaların bağlı kuruluşlara kredi açmasını engelleyen kuralları kolaylıkla aşmasına neden olmuştur. Tüm bu gelişmeler, bankaların bilançolarının yönetilmesini güçleştirmiş, aktif kalitesinin bozulmasına, likiditenin azalmasına, riskler ile karşılaştırıldığında kârlılığın çok düşük seviyelerde kalmasına ve özkaynaklardaki büyümenin sınırlanmasına neden olmuştur.
Bütün bu gelişmeler sonucunda, uluslararası gelişmeler gözetilerek, 1996-2000 yılları için hazırlanan Yedinci Beş Yıllık Kalkınma Planı ile Plana ilişkin yıllık programlarda, bankaların ihtiyatlı denetim ve gözetim sisteminin etkinliğinin artırılması ve bağımsız karar mekanizmalarına sahip olunması amacıyla 4389 sayılı Bankalar Kanununun yürürlüğe girmesi öngörülmüştür. Bu Kanun ile, banka denetim ve gözetiminin her türlü etkiden uzak ve daha etkin biçimde yürütülmesini teminen, bankacılık sektörüne ilişkin politikaları belirlemek üzere, uluslararası ilke ve standartların gerektirdiği idari ve mali özerkliği haiz “Bankacılık Düzenleme ve Denetleme Kurumu (BDDK)” kurulmuştur.
2000 yılında, Bankacılık Düzenleme ve Denetleme Kurumu tarafından bankacılık kesimine yönelik birçok yeni düzenleme yapılmıştır. Söz konusu yeni düzenlemeler, bankaları açık pozisyonlarını kapatmaları yolunda hızlandırmıştır. 2000 yılının son çeyreğinde, bankacılık sektörünün aktif ve pasif yapısına bağlı olarak likidite, faiz ve kur risklerinde bir artış olmuştur. Kamu bankalarının kısa vadeli yüksek borçlanma ihtiyacı giderilememiştir. Bu gelişmelere bağlı olarak, kısa vadeli faiz oranları çok yüksek seviyelere çıkmıştır. Ayrıca, bankacılık sektörünün serbest özkaynakları negatif olmuştur. Bankacılıkta faaliyet kârının düşük olması nedeniyle kâr hacmi özkaynak artışını destekleyememiştir. Bütün bu gelişmeler sonucunda 2001 yılının Kasım ayında yaşanan kriz sonrası iki temel sorun boy göstermiştir. Birincisi, krizle birlikte yükselen faiz oranları, döviz kurundaki artış hedefinin çok üzerinde seyretmeye başlamıştır. Faiz oranları ve kur artış hızı hedefi arasında önemli bir uyumsuzluk oluşmuştur. İkincisi, krizin başta kamu ve TMSF bankaları olmak üzere bankacılık sisteminin mali yapısında oluşturduğu hasar finansal sistemin kırılganlığını artırmıştır.
2001 yılının Şubat ayında, istikrarsız makroekonomik ortam, finansal piyasaların yeterli derinlikte olmaması, özkaynak yetersizliği, küçük ölçekli bankacılık yapısı, kamu bankalarının sistem içindeki payının yüksekliği, zayıf aktif kalitesi, yetersiz iç kontrol, risk yönetimi ve kurumsal yönetim nedenlerinden dolayı bankacılık sektörü yeni bir krizin içine girmiştir. Bankaların kontrol gücüne sahip olan hakim hissedarlarının bankacılık dışı faaliyetlerinin finansmanı için doğrudan veya dolaylı olarak kullandırılan ve sürekli yenilenen krediler, aktif kalitesinde bozulmaya yol açmış, yönetim kurulunda yer almak ve karar alma sürecine katılmak suretiyle banka sahiplerinin banka yönetimi üzerindeki yönlendirici etkisi etkin kurumsal yönetimin uygulanmasını ve iç kontrol mekanizmasının gelişmesini sınırlandırmıştır. Diğer taraftan, hissedarların gerektiğinde sermaye desteği sağlayacak mali güce sahip olmamaları veya bu konudaki isteksizlikleri özkaynak yetersizliğinin temel nedenlerinden olmuştur. 2001 yılında yaşanan bu kriz sonrasında GSMH yüzde 9,4 oranında gerilemiştir. 2000 yılının Aralık ayında 4,2 milyar dolar olan bankacılık sektörünün toplam dönem net kârı, 2001 yılının Aralık ayında yeniden sermayelendirme programı esas alınarak düzenlenen kâr/zarar tablosuna göre yaklaşık 11,1 milyar dolar düşmüş ve 6,9 milyar dolar TL dönem net zararı gerçekleşmiştir. Ayrıca, özel bankaların sermayesi 6 milyar dolar civarında erimiştir.
2000 Kasım ve 2001 Şubat’ta yaşanan bu krizler, bankacılık sektöründeki yapısal sorunların çözümüne yönelik kapsamlı bir programın daha fazla ertelenemez olduğunu ortaya koymuştur. Bu çerçevede hazırlanan “Bankacılık Sektörü Yeniden Yapılandırma Programı”, 15 Mayıs 2001 tarihinde uygulamaya konulmuştur. Söz konusu programın sonucunda (1) “4743 sayılı Mali Sektöre Olan Borçların Yeniden Yapılandırılması ve Bazı Kanunlarda Değişiklik Yapılması Hakkında Kanun” hazırlanarak, bankacılık sektörünün sermaye yapısı güçlendirilmiş ve İstanbul Yaklaşımı çerçevesinde reel sektörün mali kesime olan borçları gönüllülük esasına dayanarak yeniden yapılandırılmıştır, (2) kamu ve TMSF bankalarının Türkiye Cumhuriyeti Merkez Bankası dışındaki kaynaklardan gecelik borçlanması sıfırlanmıştır, (3) kamu bankalarının 19 milyar dolar olan görev zararları tasfiye edilmiş ve görev zararları oluşumuna yol açan kanun ve kararnameler iptal edilmiştir, (4) bankacılık sektörünün sorunlu aktiflerinin çözümünü hızlandırıcı mekanizmalar hayata geçirilmiştir, (5) gözetim ve denetim çerçevesini güçlendirici ve sektörde etkinliği artırıcı düzenlemeler yapılmıştır, (6) TMSF bankalarının yabancı para açık pozisyonları 4 milyar dolardan 400 milyon dolara, özel bankaların yabancı para açık pozisyonları ise 8,4 milyar dolardan 1,3 milyar dolara düşürülmüştür, (7) TMSF bankalarına borçlu olanlar ile geri ödeme planları yapılmıştır, (8) 2000 yılının Aralık ayında yüzde 9,3 olan bankacılık sektörünün sermaye yeterlilik oranı 2002 yılının Aralık ayında yüzde 27,1’e yükselmiştir.
2001- 2005 yılları için hazırlanan Sekizinci Beş Yıllık Kalkınma Planında, mali sistemde kaynakların etkin dağılımının temini ve mali kurumların daha rekabetçi ve etkin bir yapıya kavuşabilmeleri için gerekli ortam oluşturulması, mali sistemde şeffaflık ve etkinliğin sağlanmasına yönelik adımlar atılması öngörülmüştür. Ayrıca, bankacılık kesiminde sistemik risklerin önlenebilmesi amacıyla Bankacılık Düzenleme ve Denetleme Kurulu tarafından gereken önlemlerin alınması, sistemin şeffaflığının ve uluslararası kriterlere uygun çalışmasının temin edilmesi gerekliliği belirtilmiştir.
2001 yılının Şubat ayında, bankaların, karşılaştıkları risklerin izlenmesini ve kontrolünü sağlamak üzere kuracakları iç denetim sistemleri ile risk yönetim sistemlerine ilişkin esas ve usulleri belirleyebilmek amacıyla, “Bankaların İç Denetim ve Risk Yönetimi Sistemleri Hakkında Yönetmelik” yürürlüğe girmiştir. Yine 2001 yılının Şubat ayında, bankaların mevcut ve potansiyel riskler nedeniyle oluşabilecek zararlara karşı konsolide ve konsolide olmayan bazda yeterli özkaynak bulundurmalarının sağlanması amacıyla, piyasa riskini dikkate alan uluslararası uygulamalar ve AB Direktifleri ile büyük ölçüde uyumlu “Bankaların Sermaye Yeterliliğinin Ölçülmesine ve Değerlendirilmesine İlişkin Yönetmelik” yürürlüğe girmiştir. Aynı tarihte, uluslararası denetim standartları ile büyük ölçüde uyumlu “Bağımsız Denetim İlkelerine İlişkin Yönetmelik” yürürlüğe girmiştir. 2002 yılının Haziran ayında bankaların hesap ve kayıt düzeninde şeffaflık ve tekdüzenin sağlanması, işlemlerinin kayıt dışında kalmasının önlenmesi, faaliyetlerinin gerçek mahiyetlerine uygun olarak sağlıklı ve güvenilir bir biçimde muhasebeleştirilmesi, konsolide ve konsolide olmayan bazda mali durumları, mali performansları ile yönetimin etkinliği hakkında bilgileri içeren mali tablolarının zamanında ve doğru bir şekilde hazırlanması, raporlanması ve yayımlanmasına ilişkin esas, usul ve ilkelerin belirlenmesi amacıyla uluslararası muhasebe standartları ile büyük ölçüde uyumlu “Muhasebe Uygulama Yönetmeliği” ve buna ilişkin onsekiz adet tebliğ yürürlüğe girmiştir.
Öte yandan, 58 inci Hükümet’in Acil Eylem Planında yer alan özel finans kurumlarının hukuki altyapılarının güçlendirilmesi ve denetimleri ile mali sistem içindeki rollerinin artırılmasına ilişkin hüküm çerçevesinde, özel finans kurumlarına tevdi edilen tasarrufların güvence altına alınması ve söz konusu kuruluşların bankalarla eşit rekabet koşullarına sahip olmaları hususlarının kanuni düzenleme konusu yapılması ihtiyacı doğmuştur.
Avrupa Birliği Müktesebatının Üstlenilmesine İlişkin Türkiye Ulusal Programının mali sektörle ilgili kısmının bankacılık bölümünde söz konusu Programın temel hedefinin etkin, uluslararası ölçekte rekabet edebilir ve sağlıklı bir bankacılık sistemine geçişi sağlamak olduğu belirtilmiştir. Söz konusu Program ile, mevduat sigortası sisteminin iyileştirilmesi amacıyla, tam garanti uygulamasının, mali sistemde ve finansal göstergelerde istikrarın sağlanması ile, belirli bir takvim dahilinde kaldırılması, risk bazlı gözetim uygulamasına geçilerek bankacılık gözetiminin güçlendirilmesi ve Tasarruf Mevduatı Sigorta Fonunun alacak tahsilatının hızlandırılması konuları ana hedefler arasında gösterilmiştir.
59. Hükümet Programında ise, finans sektörünün ödeme mekanizması oluşturma, servet biriktirmeye yardımcı olma ve finansal güvence sağlama rol ve fonksiyonunun uluslararası standartlara yükseltilmesi, bu çerçevede, rekabet derecesine ve ekonomik birimlerin ihtiyaçlarına uygun finansal ürün veya hizmet sunabilme yeteneğine, fon toplama ve fon kullandırma süreci ya da mekanizmasına evrensel içerik ve kalite kazandırılması, sektörün uluslararası standartta kurumsal ve fonksiyonel bazda derinleşmesinin sağlanması ve finans sektöründe olası kötü yönetimlerin topluma maliyet yüklemesini önleyici tedbirler alınması öngörülmüştür.
2003 yılının Ekim ayında kabul edilen 4982 sayılı “Bilgi Edinme Hakkı Kanunu” ile eşitlik, tarafsızlık ve açıklık ilkelerine uygun olarak kişilerin bilgi edinme hakkını kullanmalarına ilişkin esas ve usullerin düzenlenmesi amaçlanmış ve Hükümet programında da yer alan etkin ve şeffaf bir finansal sistemin oluşturulmasını teminen kamu hizmetinden yararlananların, kamu kurum ve kuruluşları ile kamu kurumu niteliğindeki meslek kuruluşlarının faaliyetleri hakkında bilgi sahibi olmaları sağlanmıştır. Ayrıca, 2003 yılının Aralık ayında kabul edilen 5018 sayılı “Kamu Mali Yönetim ve Kontrol Kanunu” ile kamu kaynaklarının etkili, ekonomik ve verimli bir şekilde elde edilmesi ve kullanılması, hesap verebilirliği ve mali saydamlığı sağlamak üzere kamu bütçelerinin hazırlanması, uygulanması, tüm mali işlemlerin muhasebeleştirilmesi, raporlanması ve mali kontrolü düzenlenmiştir.
Bütün bu gelişmeler, bilişim ve iletişim teknolojilerindeki ilerlemeler, küreselleşme, bölgesel bütünleşmeler, ülkelerin mali sektöre ilişkin denetim ve gözetim otoritelerinin yapısında meydana gelen değişiklikler, tüketici haklarının korunmasında kaydedilen gelişmeler, finansal krizler, Türkiye’de özellikle bankacılık sektöründe yaşanılan mali yolsuzluklar, finansal gelişmelere ilişkin yapısal değişiklikler, hak sahiplerinin korunması, etkin bir gözetim ve ihtiyatlı denetimin sağlanması, finansal piyasalara ilişkin diğer düzenleme ve uygulamalar ile bütünleşmenin sağlanması, kuruluş ve faaliyet izinlerinin ihtiyatlı denetimin bir parçası haline getirilmesi gibi hususlar yeni bir finansal mimari anlayışının hakim olduğu, finansal sistemin tarafları arasında şeffaflık, eşitlik, bütünsellik ilkelerinin gözetildiği yeni bir kanunun hazırlanması ihtiyacını doğurmuştur.
Söz konusu yeni finansal mimari, özellikle, güven ortamının tesis edilmesini, finansal serbestleşmenin tamamlanmasını, mali piyasaların tarafları arasında rekabet ortamının sağlanmasını, şemsiye denetimine geçilmesini ve iyi yönetimin hakim kılınmasını gerektirmektedir. Bu çerçevede, Kanun kapsamındaki kuruluşların yönetim ve organizasyon yapılarının esnek, duyarlı ve diyalog tabanlı hale getirilmesi, kurumsal yönetim ilkelerinin hayata geçirilmesi, Kurum içi ve Kurum dışı denetim ve gözetim unsurlarının bütünleştirilmesi, etkin denetim ve düzenleme ile erken uyarı ve müdahele sistemlerinin kullanılması, finansal piyasaların değişen koşullara hızlı uyumunun sağlanması, Kurumun ve finansal piyasaların belirsizlikten kurtarılması, finansal piyasalarda risk doğurucu her gelişmenin bilinmesi, Kurumun strateji ve politikalarının mali piyasalara ilişkin yol haritalarının izlerini taşıması amaçlanmıştır.
Uluslararası finansal piyasalarda yaşanan yapısal değişim sürecinde finansal hizmet biçimleri arasındaki farklar azalmış ve çok sayıda finansal hizmeti bir arada sunan finansal gruplar yaygınlık kazanmıştır. Finansal grupların bir biçimi olarak ortaya çıkan Finansal Holding Şirketleri de özellikle bilişim ve iletişim teknolojilerinin sunduğu ölçek ve kapsam ekonomilerinden yararlanmak amacıyla bankacılık, sigortacılık ve menkul kıymet alım satımı gibi birbirlerinden önemli farklılıklar arz eden finansal hizmet türlerinin aynı örgütlenme çatısı altında sunulduğu kurumsal yapılar olarak dünya ekonomisinde önemli bir yer edinmişlerdir. Dünyada yaşanan bu gelişmelerin etkisiyle ve Hükümet programında da yer aldığı üzere, bağımsız ve özerk kurumlar ile kurulların düzenleme ve denetleme işlevini sürdürmeleri kapsamında finansal holding şirketlerinin Bankacılık Düzenleme ve Denetleme Kurulunun yetki alanında olması gerekçesiyle, finansal holding şirketlerinin kanuni düzenleme konusu yapılması uygun görülmüştür.
Diğer taraftan, Anayasanın suç ve cezalara ilişkin esasları düzenleyen 38 inci maddesinin (3) numaralı fıkrasında ceza ve ceza yerine geçen güvenlik tedbirlerinin ancak kanunla konulabileceği hükme bağlanmıştır. Bu nedenle, 4389 sayılı Kanunun uygulanması sırasında alt düzenleme konusu olan bazı hususlara ilişkin ceza uygulamalarının yargıya intikali durumunda, Bankalar Kanununda konuya ilişkin olarak suç olarak değerlendirilen bir hüküm bulunmaması bir sorun oluşturmuştur. Bu çerçevede, yeni kanunun ihdasında, ceza uygulaması gerektiren ve alt düzenleme konusu olan belirli hususların kanun kapsamına alınmasının yerinde olacağı düşünülmüştür.
Bu gelişmeler ışığında, finansal sisteme rekabet gücü kazandırılması, ortaya çıkabilecek risklerin asgariye indirilmesi, işlem ve aracılık maliyetlerinin azaltılması, finansal piyasalara ilişkin diğer düzenlemeler ve uygulamalar ile bütünleşmenin gerçekleştirilmesi ve piyasanın daha etkin işleyişinin sağlanması suretiyle etkin ve şeffaf bir finansal sistem oluşturmak amacıyla bankaların, özel finans kurumlarının, finansal holding şirketlerinin, finansal kiralama şirketlerinin, faktoring şirketlerinin, finansman şirketlerinin ve finansal piyasalarda faaliyet gösteren Kurulca belirlenecek diğer kuruluşlar ile bunlara destek hizmeti sağlayan kuruluşların faaliyetlerinin düzenleme ve denetleme fonksiyonlarının Bankacılık Düzenleme ve Denetleme Kurumu bünyesinde toplanması ve Avrupa Birliği Direktifleri, uluslararası ilkeler ve standartlar ile uyumlu ve birlikte tasarlanmış, ulusal ve uluslararası gelişmeleri takip eden, Türk bankacılık sisteminin uluslararası piyasalarla bütünleştirilmesini amaçlayan bir yaklaşım olarak ''Finansal Hizmetler Kanunu Tasarısı Taslağı'' hazırlanmış ve 2005 yılında meclise sunulmak amacıyla üzerinde çalışmalar sürmektedir.
KAYNAKÇA
ARARAT, Melda (2003), ‘’Kurumsal Yönetişim Ve Şeffaflık’’, VI. Türkiye Muhasebe Denetimi Sempozyumu, Antalya
BART, James R. Ve Diğerleri, (2002), ‘’Banak Regulation and Supervision: What Works Best’’, Bank For Internatıonal Settlements , www.bis.org
İBİS, Cemal; AKARÇAY ,Ayça, (2003), ‘IOSCO Deklarasyonu Ve Mankul Kıymet Borsalarında IAS’in Uygulaması Süreci’’ VI. Türkiye Muhasebe Denetimi Sempozyumu, Antalya
KARLUK, S. Rıdvan (2002), Uluslararası Ekonomi: Teori ve Politika. 6. Baskı, Beta Basım Yayım Dağıtım A.Ş. İstanbul.
BORIO, Claudio, (2003), ‘’Toward aA Macroprudential Framework For Financial Supervision And Regulation?’’, Bank For Internatıonal Settlements Working Papers NO:128, www.bis.org
CULL, Robert ve Diğerleri, (2004), ‘’Deposit Insurance and Bank Intermediation in the Long Run’’, Bank For Internatıonal Settlements Working Papers NO:156, www.bis.org
KAYA, İdil (2003), ‘’FASB-IASB Anlaşması Ve Global Finansal Muhasebe Standartlarına Doğru’’, VI. Türkiye Muhasebe Denetimi Sempozyumu, Antalya
LEBOV, David E.,(2004), ‘’Recent Fiscal Policy In Selected Industrial Countries’’, , Bank For Internatıonal Settlements Working Papers NO:162, www.bis.org
SANTOS, Joao A.C., (2000), ‘’Bank Capital Regulation İn Contemporaray Banking Theory: A Review Of The Literature’’, Bank For Internatıonal Settlements Working Paper No:90, www.bis.org
STIGLITZ, Joseph (1998), The Economics of Public Sector, NewYork, WW Norton.
STIGLER, J.George (1971), ''The Theory of Economic Regulation'', The RAND Journal of Economics, V. 2, Spring 1971, pp. 3-21.
THUROW, Lester C. (1989), Sıfıra Sıfır Toplumu, Altın Kitaplar, İstanbul.
YAY, Turan; GÜRKAN YAY, Gülsüm; YILMAZ, Ensar (2001), Küreselleşme Sürecinde Finansal Krizler Ve Finansal Düzenlemeler, 1. Baskı, İTO Yayın No:47,İstanbul
Basel Bankacılık Gözetim Komitesi Raporu (Nisan 2004), www.tbb.org.tr
IMF, Mali Saydamlık ile İlgili İyi Uygulamalar Tüzüğü Prensipler Duyurusu , http://www.imf.org/external/np/fad/trans/code.htm
EKLER
EK 1: Basel Bankacılık Gözetim Komitesi Raporu (Nisan 2004)
Uuslararası Muhasebe Standartları hakkında G7 Maliye Bakanları ve Merkez Bankası Guvernörlerine Rapor
G7 Maliye Bakanları ve Merkez Bankası Guvernörlerine (G7 Bakanları) bu rapor, Uluslararası Muhasebe Standartları Komitesi’nin (IASC) muhasebe standartlarına ilişkin değerlendirmesi üzerine Basel Komitesi’nin (Komite) bulgularını ve sonuçlarını sunmaktadır. Bu değerlendirme, G7 Bakanlarının talebi üzerine yapılmıştır. Komite’nin Muhasebe Konuları üzerine Görev Kuvveti (Görev Kuvveti) değerlendirme çalışmasının büyük kısmını yapmıştır. Komite, değerlendirmesini, bankalar üzerinde önemli bir etkisi olan 15 uluslararası muhasebe standardı (IAS) ile sınırlı tutmuştur.[1]
I. Giriş
1. Uluslararası Muhasebe Standartları Komitesi (IASC) ve Uluslararası Menkul Kıymet Komisyonları Örgütü (IOSCO) 1995 yılında, uluslararası ölçekte kabul edilebilecek bir muhasebe standartları seti hazırlamak için bir çalışma programı üzerinde anlaştı. Programa uygun olarak, IASC, 1998 sonunda, üzerinde mutabık kalınan bir standartlar setini tamamladı.
2. G7 Maliye Bakanları ve Merkez Bankası Guvernörleri, 30 Ekim 1998 tarihli deklarasyonlarında, Uluslararası Sigorta Gözetimcileri Birliği (IAIS) ve Basel Komitesi (Komite)’den, IASC standartlarına ilişkin bir değerlendirme yapmalarını istediler.
“Özel sektörde şeffaflık standartlarına ihtiyaç vardır. 1999 başına kadar, uluslararası çapta kabul gören muhasebe standartlarının tam bir yelpazesi için bir teklif hazırlanması için IASC’ye çağrıda bulunuruz. IOSCO, IAIS ve Basel Komitesi, bu standartların uygun bir değerlendirmesini tamamlamalıdırlar” [Deklarasyon, paragraf 7(ii)]
3. G7 ülkelerinden ikisinde, IASC standartlarının, ulusal muhasebe gerekleriyle uzlaştırma olmadan, grup hesapları için kullanılmasına izin verilmektedir. En azından bir diğer G7 ülkesi ise, yine uzlaştırma olmaksızın, yabancı şirketlerin bu standartları kullanarak kendi borsalarına kayıt yaptırmalarına müsaade etmektedir. IASC standartları, gelişen ülkelerde ve geçiş halindeki ülkelerde, bazen ulusal standartlar yerine, bazen ulusal standartların IASC standartlarıyla aynı olmaları yoluyla, geniş ölçüde kullanılmaktadır.
4. Bu rapor, Ekim 1998’de verilmiş olan görev çerçevesinde, IASC’nin muhasebe standartlarına ilişkin değerlendirmesi[2] hakkında Komite’nin raporunu oluşturmakta ve bu değerlendirmeyi müteakip Komite’nin bulgularını ve sonuçlarını içermektedir. Komite’nin esas uzmanlığı bankacılık kurumlarının gözetimiyle ilgili olduğundan, Komite, standartları, bankacılık gözetimcilerinin perspektifinden değerlendirmiş ve değerlendirmesini, bankalar üzerinde önemli bir etkisi olan standartlar ile sınırlamıştır. Dolayısıyla, Komite, bütün IASC standartlarının her bakımdan kabul edilebilirliği hakkında hüküm vermemiştir.
5. Rapor, bankacılık gözetimcilerinin genel olarak muhasebe konusundaki çıkarlarını ele almakta ve Komite’nin IASC muhasebe standartları paketine ilişkin değerlendirmesinin arka planını ortaya koymaktadır (Bölüm II). Rapor, daha sonra, Komite’nin değerlendirmesi için temel olarak kabul edilmiş olan kriterleri tartışmakta ve takip edilmiş olan çalışmayı ve süreci anlatmaktadır (Bölüm III ve Bölüm IV). Son olarak, Rapor, Komite’nin bulgularını ve sonuçlarını ortaya koymaktadır (Bölüm V). Bunu, özet gözlemler takip etmektedir (Bölüm VI).
6. Bir muhasebe standartları seti asla tam olamaz. Yeni standartlar geliştirilecek ve mevcut standartlarda tadiller yapılacaktır. Dolayısıyla, Komite, yeni veya tadil edilmiş IASC standartlarını incelemeye ve, uygun olan hallerde, bunlar hakkında yorum yapmaya devam edecektir. Komite inanmaktadır ki IASC, tüzüğünde halen yapılmakta olan reform dahil, yapısının ve standartlar geliştirilmesinde takip edilen gerekli sürecin şeffaf ve etkili olmasını sağlamak için uyanık olmalıdır. Komite, aşağıda 51’den 54’e kadarki paragraflarda bunun önemi üzerine yorum yapmaktadır. Ayrıca, Komite, tam doğru değer muhasebesinin mali araçlar açısından sonuçlarını da incelemektedir (bkz. aşağıda 48inci paragraf).
7. Yukarıda 2nci paragrafta belirtildiği gibi, IOSCO ve IAIS’ten, IASC’nin standartları hakkında bir değerlendirme yapmaları istenmiştir. Komite, bu değerlendirmede IOSCO ve IAIS ile irtibat içinde olmuştur.
II. Bankacılık gözetimcilerinin çıkarları
(a) Kaliteli muhasebe standartlarının ve uluslararası muhasebe uyumlulaşmasının önemi
8. Bankacılık gözetimcileri, aktiflerin, pasiflerin, özsermayenin, gelirin ve sermaye yeterliliğinin uygun ve güvenilir ölçümleri için bir temel sağlamanın ve şeffaf mali bildirim yoluyla piyasa disiplinini arttırmanın bir yolu olarak, muhasebe standartlarının kalitesinde ve bunların etkili biçimde uygulanmasında bir çıkar sahibidirler. Bankalarca kullanılan muhasebe standartlarının, bu hedefleri desteklemesini ve gözetimcilerin güvenli ve sağlam bankacılık sistemleri sağlama amaçlarına aykırı düşmesini değil bu amaca hizmet etmesini temin etmek isterler.
9. Uluslararası finans ve bankacılık piyasalarının büyüyen karşılıklı bağımlılığı, uyumlu ve kıyaslanabilen nitelikte doğru ve şeffaf yayımlanmış mali tabloları gerekli kılmaktadır. Bu mali tabloların, şeffaf mali bilgiler sonucunu veren kaliteli muhasebe standartlarına dayalı olmaları önemlidir. Komite, muhasebe uygulamasını dünya çapında uyumlulaştırmaya yönelik çabaları kuvvetle desteklemektedir. Bankacılığın gözetimi açısından, uluslararası muhasebe uyumlulaşması, ölçüm standartları ile kamusal bildirim ve ihtiyat gerekleri arasındaki bağlantıyı potansiyel olarak güçlendirebilir ve daha şeffaf kılabilir. Aşağıda tartışılan politika beyanları ve teklifleri, Basel Komitesi’nin sağlam muhasebe ve açıklama uygulamaları üzerine perspektifini yansıtmaktadır.
(b) Basel Komitesi Yayınları
10. Komite, son yıllarda, muhasebe ve açıklama üzerine tavsiyeler içeren bazı belgeler ve rehberler yayımlamıştır. Bunlar, Ek I’de daha ayrıntılı olarak anlatılmaktadır, fakat aşağıdakilerden oluşurlar:
Etkili Bankacılık Gözetimi için Basel Temel İlkeleri: Eylül 1997
Banka Şeffaflığını Arttırmak: Eylül 1998
Kredi Muhasebesi ve Açıklaması için Sağlam Uygulamalar: Temmuz 1999
Kredi Riski Açıklaması için En İyi Uygulamalar: istişare belgesi, Temmuz 1999
Bankaların ve Menkul Kıymet Firmalarının Ticaret ve Türev Faaliyetlerinin Kamuya Açıklanması için Tavsiyeler: Ekim 1999
(c) Sermaye yeterliliğinin ölçülmesi
11. Yukarıda belirtilen ve doğrudan doğruya banka muhasebesi ve açıklama konularını ele alan rehbere ek olarak, Komite ,teklif ettiği yeni sermaye çerçevesinde piyasa disiplininin önemli bir rolü olduğunu belirtmiştir. Söz konusu çerçeve, Haziran 1999’da Yeni Bir Sermaye Yeterliliği Çerçevesi başlıklı bir istişare belgesi şeklinde yayımlanmış olan, 1988 tarihli Basel Sermaye Anlaşması’nın tadil edilmesine yönelik tekliflerde sunulmuştur. Bu tekliflerde, bankaların, aktif ve pasiflerin değerlenmesine ilişkin politikalar dahil, muhasebe politikaları, risk yönetim politikaları, risk profilleri ve sermaye bileşenleri üzerine bilgi açıklaması ihtiyacı vurgulanmaktadır. Bu bilgiler, mali tablo kullanıcılarının, bir kurumun sermayesinin özelliklerini ve yeterliliğini değerlendirebilmeleri ve mukayese edebilmeleri için çok önemlidir. İstişare Belgesi, gözetimcilerin, bankacılık sisteminin güvenliğini ve sağlamlığını güçlendirmek için bir kaldıraç olarak piyasa disiplinini kolaylaştırmakta kuvvetli bir çıkarları olduğunu da vurgulamaktadır. Piyasa disiplini, piyasa katılımcılarının sağlıklı risk değerlendirmeleri yapmalarına imkan veren güvenilir ve zamanında bilgiyi gerektirir.
12. Mali aktiflerin ve pasiflerin ölçülmesi, gözetimcilerin özel olarak ilgilendikleri bir konudur. Özellikle, piyasa riski ve kredi riskinin ölçülmesi ve yönetilmesi alanında, Basel Sermaye Anlaşması’nın yayımlandığı 1988’den bu yana, bankaların risk ölçüm teknikleri ve uygulamalarında pek çok gelişme olmuştur. Bir bankanın faaliyetlerinin (genellikle “ticaret” ve “bankacılık” defterleri denilen) her bir asli alanında risk pozisyonlarının ölçülmesine yönelik yaklaşım, gözetimciler için hayati önemi olan bir konudur. Nizami sermayenin[3] (“regulatory capital”) düzgün bir şekilde ölçülmesi için, ticaret ve bankacılık defteri aktiflerinin ve bilanço dışı faaliyetlerin farklı risk ve diğer özelliklerini dikkate almak gerekir. Standart belirleme alanındaki gelişmelere yanıt olarak, gözetimciler, birincil mali tablolardaki mali araçlar için ve sermaye yeterliliği maksatları bakımından uygun ölçüm esasının, tarihsel maliyet mi, yoksa doğru değerin[4] başka bir hesaplaması mı olduğu ve aynı ölçüm esasının hem ticaret defteri hem de bankacılık defteri için uygun olup olmadığı üzerinde düşünmelidirler.
13. Sermaye yeterliliği maksatları bakımından, doğru değerin, ticaret defteri için uygun ölçüm esası olduğu kanıtlanmış bir gerçektir. Basel Anlaşması, bankaların, ticaret defterlerini sermaye yeterliliği maksatlarıyla doğru değer esasına göre ölçmelerine izin verir.
14. Bankacılık defteri açısından, bazı bankalar, riskleri, ödünç alıcı (veya mali kolaylık) riskine ilişkin olarak kendi içlerinde yaptıkları tahminlere göre sistematik şekilde tasnif etmek için gayret etmektedirler. Bazı bankalar da, beklenen zararın ticarete konu edilmeyen aktiflerin değerlenmesine katılması için daha kesin bir temel sağlayabilecek olan kredi riski modelleri geliştirmeye gayret etmektedirler. Halen, kredi riski modellerinin güvenilirliği kanıtlanmış değildir ve Komite, gözetim maksatları açısından bu modelleri değerlendirmeye devam etmektedir.
15. Gözetimciler, nizami sermaye gereklerini belirlemek amacıyla bankalarca geliştirilen dahili reytinglerin kullanılması için bir çerçeve geliştirmektedirler. Bu dahili tahminlerin doğruluğunu, tutarlılığını ve mukayese edilebilirliğini arttırmanın yolları da buna dahildir. Mukayese edilebilirliği sağlamak için, muhtemeldir ki bankalar, derecelendirme sistemlerini, temerrüt ihtimali veya beklenen zarar gibi ortak bir ölçülebilir kavram ile ilişkilendirmek zorunda olacaklardır. Halen teklif edildiği üzere, revize Basel Anlaşması, bankaların kendi dahili reyting sistemleri temelinde bankacılık defteri risklerine karşı nizami sermaye tahsis etmelerine imkan verirse, muhtemeldir ki daha fazla sayıda banka bu tip bir sistem geliştirmeyi düşünecektir. Açıktır ki bu gelişmelerin, yayımlanmış mali tablolardaki değerlemeler için olduğu gibi, risk yönetimi ve muhasebesi için de sonuçları olabilecektir.
III. Standartların değerlendirilmesi için kriterler
16. Bankacılık gözetimi perspektifinden, Komite, muhasebe standartlarının üç genel kritere uygun olmaları gerektiğine inanmaktadır:
(i) Muhasebe standartları, bankalarda sağlıklı risk yönetimi ve kontrolü uygulamalarına katkıda bulunmalı veya en azından bunlarla uyumlu olmalıdır (onlara engel olmamalıdır). Ayrıca, bankalarda kaliteli muhasebe bilgileri üretilmesi için ihtiyatlı ve güvenilir bir çerçeve sağlamalıdır.
(ii) Muhasebe standartları, bankaların mali pozisyon ve performansının, riske açıklık derecelerinin (“risk exposures”) ve risk yönetim faaliyetlerinin şeffaf mali raporlamasını geliştirmek suretiyle piyasa disiplinine yardım etmelidir.
(iii) Muhasebe standartları, bankaların etkili gözetimine yardımcı olmalı ve bunu kısıtlamamalıdır.
17. Bu genel kriterlere ek olarak, Komite, standartların değerlendirilmesinde kullandığı on spesifik kriter belirledi. Bu spesifik kriterlerin pek çoğunun kaliteli muhasebe standartlarına destek oldukları dünyada geniş ölçüde kabul edilir.
(i) Muhasebe ilkeleri, uygun ve anlamlı muhasebe bilgileri üretmelidir.
(ii) Muhasebe ilkeleri, mali pozisyon ve performansa ilişkin ihtiyatlı ve gerçekçi ölçümler üretmelidir.
(iii) Muhasebe ilkeleri, mali pozisyon ve performansa ilişkin güvenilir[5] ölçümler üretmelidir.
(iv) Muhasebe standartları, sadece sağlam bir teorik temele sahip olmakla kalmamalı, aynı zamanda pratikte işler mahiyet taşımalıdır.
(v) Muhasebe standartları, ele alınan konuyla ilgili olarak aşırı derecede karmaşık olmamalıdır.
(vi) Muhasebe ilkeleri, benzer veya ilgili kalemler için tutarlı ölçümler üretmelidir.
(vii) Muhasebe standartları, tutarlı uygulamayı sağlamak için yeterince kesin olmalıdır.
(viii) Tercihan, muhasebe standartları, alternatif muamele şekillerine izin vermemelidir. Alternatif muhasebe muamele şekillerine müsaade edildiğinde veya muhasebe ilkelerinin uygulanmasında hüküm vermek gerekli olduğunda, dengeli açıklamalar talep edilmelidir.
(ix) Açıklamalar, bir bankanın mali pozisyonu veya performansına, riske açıklık derecelerine ve risk yönetim faaliyetlerine ilişkin bir değerlendirme için yeterince kapsamlı olmalıdır.
(x) Uluslararası Muhasebe Standartları, sadece en ileri mali piyasalarda değil, aynı zamanda gelişmekte olan piyasalarda da uygulanabilir olmalıdır.
18. Komite’nin bu genel ve spesifik değerlendirme kriterleri üzerindeki görüşleri Ek II’de ayrıntılı olarak ifade edilmektedir.
IV. Çalışma programı
19. Komite’nin Muhasebe Konuları Görev Kuvveti (Görev Kuvveti), bankacılık gözetimcilerinin, basiretli banka düzenlemesi ve gözetimi ve daha yüksek düzeyde mukayese edilebilirlik ve şeffaflık hedefleri açısından IAS’lerin kabul edilebilirliğini belirlemek için kapsamlı bir çalışma programı geliştirdi. Yukarıda 4üncü paragrafta kaydedildiği gibi, Görev Kuvveti, değerlendirmesini, banka mali tablolarında açıklama ve ölçüm başta olmak üzere, bankacılık gözetimcilerini ilgilendiren konuların belirlenmesi, tahlil edilmesi ve değerlendirilmesi üzerinde yoğunlaştırdı. Banka muhataplarınca hazırlanan mali tabloların faydasını etkileyen muhasebe standartları genelde ele alınmamıştır.
20. Görev Kuvveti, banka mali tablolarında ölçüm, konsolidasyon, gelir tanıma ve açıklama konularını kapsayan 15 kadar standart belirledi (bunların listesi Ek III’te verilmiştir). Bu standartların değerlendirilmesinde, yukarıda özetlenen genel ve spesifik kriterlerden hareket edilmiş olup, özellikle, basiretli, muhafazakâr, güvenilir, tutarlı ve şeffaf muhasebe bilgilerinin önemi üzerinde durulmuştur.
21. Sağlıklı bir standart belirleme sürecinin önemi dikkate alınarak, Komite, IASC tarafından takip edilen gerekli süreci (“due process”) ve IASC’nin gelecekteki yapısı için Strateji Çalışma Grubu tarafından yapılan teklifleri de göz önünde bulundurmuştur.
V. Bulgular ve sonuçlar
(a) Genel bakış
22. Gözden geçirilen standartlara ilişkin başlıca bulgular Ek IV’de ortaya konulmuştur. Ek IV Kısım (a)’da sıralanan yedi standart ile ilgili olarak, gözetim açısından sakınca arzeden herhangi bir konu ortaya çıkmamıştır.
23. Komite’nin gözden geçirmiş olduğu diğer standartların çoğuyla ilgili olarak, gözetim perspektifinden sakınca arzeden sadece bir kaç konu vardır. Bunlar, Ek IV Kısım (b)’de ortaya konulmuştur. Özellikle, Komite inanmaktadır ki Bankaların ve Benzer Mali Kurumların Mali Tablolarındaki Açıklamalar başlıklı IAS 30’un güncelleştirilmesi gereklidir (bkz. aşağıda 26 ve 27 numaralı paragraflar). Bu konular IASC’nin dikkatine arz edilmiştir ve IASC, Komite’nin kaygılarına yanıt olarak bazı işlemler yapmıştır. Ancak, Mali Araçlar: Tanıma ve Ölçme başlıklı IAS 39 ile ilgili olarak Komite’nin, aşağıda 28’den 42’ye kadarki paragraflarda anlatılan önemli bazı kaygıları vardı. Komite’nin IAS 39 ile ilgili kaygıları, IASC tarafından bu kaygıları ele almak üzere kurulmuş olan, IASC ve Basel temsilcilerinden oluşan bir ortak çalışma grubunda IASC ile tartışılmıştır. Ortak çalışma grubu, bankacılık kuruluşlarının temsilcileriyle de görüşmelerde bulunmuştur.
24. Belirli bir standart ile ilgili olarak, gözetim açısından herhangi bir spesifik kaygının kaydedilmemiş olması, gözetimcilerin, o standardın her veçhesini kabul ettikleri anlamına gelmez. Gözetimciler, yayımlanan mali tablolar için öngörülen muhasebe işlemlerinde sermaye yeterliliği maksatları bakımından ayarlamalar yapmayı yine de isteyebilirler. Bu ayarlamalar, nizami sermayenin ölçülmesine yönelik düzenlemeler dahilinde ele alınabilir. Sermaye yeterliliğini ölçerken gözetimcilerin mali tablolarda ayarlamalar talep edebilecekleri mevcut durumlar şunları içerir:
Ertelenmiş vergi aktifleri
Firma değeri dahil, maddi olmayan aktifler
Kredi zararı karşılıkları
Tali borç
Bankalar ve mali kurumlarda sahip olunan hisseler
25. Genel olarak, bu ayarlamaların amaçları, bir bankanın sermaye pozisyonunun muhafazakâr bir ölçümüne varmak ve sermayenin hesaplanmasına, özsermayede yansıtılamayan fakat sermaye benzeri destek sağlayan pozisyonları dahil etmektir. Bankacılık gözetimcileri, sermaye yeterliliği maksatları için mali bilgilerde ayarlama yapma hakkına sahip olsalar da, mümkün olan her durumda bu ayarlamaların sınırlı tutulması yönünde genel bir arzu vardır.
(b) Genel olarak banka mali tablolarındaki açıklamalar – IAS 30
(Genel değerlendirme kriteri ii ve spesifik değerlendirme kriteri ix)
26. IASC, 1990 yılında, Bankaların ve Benzer Mali Kurumların Mali Tablolarındaki Açıklamalar başlıklı IAS 30’u yayımladı. Ancak, IAS 30 nisbeten eskidir ve hükümleri 1991’den beri güncelleştirilmemiştir. Bu nedenle, Komite’nin düşüncesine göre, bu standart, özellikle riske açıklık dereceleri ve risk yönetim politikaları ile ilgili olarak, var olan en iyi (hatta sadece iyi) açıklama uygulamasını tanımada yeterince ileriye gitmemektedir. Son sekiz veya on yılda meydana gelen gelişmelerin pek çoğu konusunda sessizdir veya bu gelişmeleri yetersiz ölçüde ele almaktadır. Bu gelişmeler arasında, yukarıda paragraf 10’da belirtilen Basel Komitesi belgelerinde tartışılan ve Ek I’de anlatılan konular ve sağlıklı açıklama uygulamaları vardır.
27. Komite, IASC’ye, IAS 30’un revize edilmesi gerektiğine inandığını belirtmiştir. IASC, bu standardın revize edilmesi ihtiyacını ele alacak bir projeyi gündemine almıştır ve IASC Genel Sekreterliği, IASC Yönetim Kurulu’ndan, Haziran 2000’deki toplantısında bu proje için Yönlendirme Komitesi’nin üyeliğini onaylamasının isteneceğini bildirmiştir.
(c) IAS 39 ile ilgili belirli konular[6]
28. Yürürlük tarihi 1 Ocak 2001 olan, 1999 başında yayımlanan Mali Araçlar: Tanıma ve Ölçme başlıklı IAS 39, var olan uluslararası muhasebe standartlarına ve çoğu ülkedeki ulusal standartlara kıyasla, mali araçlar muhasebesinde doğru değerlerin kullanımını önemli derecede arttırmaktadır. IASC’nin bunu yapmaktaki amacı, kısmen, realize edilmemiş zararlar içeren aktifleri elde tutmaya devam ederken realize edilmemiş kazançlar içeren aktifleri satmak gibi suistimal fırsatlarına karşı koymak olmuştur. IASC’nin düşüncesine göre, mevcut muhasebe sistemi böyle bir uygulamaya yol açabilmektedir (ancak, bazı ülkelerde, realize edilmemiş zararlar için karşılık ayırma gereği vardır). IAS 39’un esası, IASC Yönetim Kurulu’nun Standart Mektuplar Ortak Çalışma Grubu’na (JWG)[7] vermiş olduğu talimat ile uyumludur. Bu talimata göre, Ortak Çalışma Grubu’nun uzun vadeli projesi, birincil mali tablolarda bütün mali aktifler ve pasifler için tam doğru değer muhasebesinin kullanımına yönelik teklifleri incelemeli ve geliştirmelidir.
Risk yönetim ve kontrol uygulamaları üzerindeki etki
(Genel değerlendirme kriterleri i ve ii ve spesifik değerlendirme kriteri ix)
29. IAS 39, pek çok mali aktifin ve bazı pasiflerin çoğu ülkede muhasebeleştirilme şeklini önemli ölçüde değiştirecektir. Örnek olarak, mali aktifler genelde, ticaret için tutulan, satış için mevcut veya vadesi beklenen şeklinde tasnif edilecektir. Ticaret için tutulan aktifler, piyasaya göre fiyatlanacak, piyasa değerlerindeki değişimler cari kâr ve zarar hesabına yansıtılacaktır. Satın alınmış krediler ve bazı borç ve özsermaye menkul kıymetleri gibi, satış için hazır aktifler piyasaya göre fiyatlanacak, piyasa değerindeki değişimler başlangıçta bankanın özsermayesine yansıtılacaktır. Vadesi beklenen aktifler ve türetilmiş krediler, amorti edilmiş maliyet üzerinden taşınacaktır. Bankalar tarafından hangi amaçla (ticaret için veya “hedging” amacıyla) kullanılırsa kullanılsınlar, bütün türevler doğru değer üzerinden muhasebeleştirilecektir. Böylece, geniş bir aktifler yelpazesi için muhasebe işlemi IAS 39’un hükümlerinden etkilenecektir. IAS 39, “hedge” edilen mali risklerin nasıl muhasebeleştirildiğini de önemli ölçüde etkileyebilecektir.
30. IAS 39 çerçevesinde, mali pasiflerin çoğu, maliyet üzerinden bildirilecektir. Bilançonun aktif tarafında daha fazla doğru değer muhasebesi getirilirken, pasiflerin çoğunun maliyet üzerinden bildirilmesi, örneğin eşlenmiş aktif ve pasif pozisyonları sözkonusu olduğunda, bildiren bankanın temeldeki risk yönetim uygulamalarını yansıtmayabilen bildirilmiş kazançlar ve özsermayede değişkenlik riskini arttırabilir.
“Hedging” faaliyetleri
31. Bugünkü muhasebe sistemi çerçevesinde, bankacılık defteri genelde amorti edilmiş maliyet üzerinden, ticaret defteri ise piyasa değeri veya doğru değer üzerinden ölçülür. Kârların ve zararların uyumlu biçimde bildirilmesini sağlamak için, “hedging” araçları olarak kullanılan türevler, “hedge” edilen kalem ile aynı şekilde muhasebeleştirilir: yani, bankacılık defteri kalemlerini “hedge” ettiklerinde tarihsel maliyet üzerinden, ticaret defteri kalemlerini “hedge” ettiklerinde ise doğru değer üzerinden. Pek çok ulusal muhasebe standardı gibi, IAS 39, “hedge” muhasebesi için bir önşart olarak spesifik kriterler kullanmaktadır: örneğin, bankalar “hedge”lerin başlangıçtaki bileşenlerini belirlemeli ve “hedge”in etkinliğini sürekli olarak göstermelidirler. Ancak, bütün türevlerin doğru değer üzerinden taşınmasını IAS 39’un şart koşması, hem bankacılık defteri hem de vadesi beklenen yatırımlar için “hedging” stratejileri ile ilgili olarak müsaade edilen mevcut muhasebenin değişmesini gerektirecektir.
32. Uluslararası ölçekte faal olan pek çok banka, “hedge” muhasebesini “makro” esasta veya portföy esasında kullanmaktadır, çünkü global risk açıklık derecelerini bu şekilde yönetirler. Örneğin, bir bankanın Aktif ve Pasif Yönetimi (APY) faaliyetlerinin amaçlarından bir tanesi, bankacılık defterindeki toplam net faiz oranı riskini dinamik bir temelde “hedge” etmek olabilir. Komite, bankaların genel risk profillerini yönetmelerinin önemini kabul etmektedir. IAS 39’un “hedging” ile ilgili hükümlerinin kısıtlayıcı niteliği, yukarıda paragraf 23’te belirtilen ortak IASC/Basel çalışma grubuyla tartışılmıştır. Bu görüşmelerde, bankaların, IAS 39 “hedge” muhasebe çerçevesini, portföy tabanlı risk yönetim uygulamalarıyla daha uyumlu biçimlerde kullanmalarına imkan verecek yaklaşımlar önerilmiştir.
Dahili işlemler
33. Bankalar, farklı defterler arasında risk açıklık derecelerini banka içinde yeniden tahsis etmek için dahili işlemlere başvururlar. Örneğin, bir banka, bankacılık defterinde sıfır faiz oranı risk pozisyonu sağlamak için bankacılık defterindeki bir faiz oranı riskini ticaret defterine aktarmak üzere kendi içinde bir “swap” yapabilir. Bu durumda, maliyet üzerinden ölçüldüğü için bankacılık defterinde tanınmayacak olan değer dalgalanmaları, bunun yerine ticaret defterinde tanınır ve yönetilir. Banka, bankacılık defterini, kendi bünyesinde “hedge” etmek yerine dışarıdaki muhataplar ile doğrudan temaslar yoluyla “hedge” edebilse de, bu yöntem, işlem maliyetlerini arttırır ve, daha geniş bir muhataplar yelpazesiyle iş yapmak zorunda kalacağı için, bankanın maruz kaldığı kredi riskini çoğaltabilirdi.
34. IAS 39, dahili işlemlerin (yani, bir bankanın bankacılık ve ticaret defterleri arasındaki işlemlerin) kâr ve zarar etkisini bankaların yayımlanan mali tablolarında elimine etmektedir. Bu durum, mali tablolar hazırlayan bir grubun tek bir varlık olarak muameleye tabi tutulduğu ve dahili işlemler yoluyla zahiri kârlar veya zararlar üretemediği normal konsolidasyon uygulamasını takip etmektedir. Genel muhasebe uygulaması, mali tabloların sadece üçüncü taraflar ile yapılan işlemlerin etkilerini yansıtmasıdır.
35. Dahili işlemlerdeki kârların (veya zararların) elimine edilmesi, bankaların, muhasebe sistemleri yoluyla, (çok sayıda olabilen) bu dahili işlemleri harici işlemlerden ayırt edebilmelerini gerektirir. IASC ile bankaların, bunu yapmanın muhtemel sonuçlarını ve pratik taraflarını tartışmaları yolundaki Komite tavsiyesi, ortak IASC/Basel çalışma grubu toplantılarında uygulanmaya başlamıştır. Bu görüşmeler devam ediyor olsa da, Basel Komitesi’nin, IASC’nin ve bankacılık sektörünün temsilcileri, normal konsolidasyon uygulamalarının önemini kabul ederken, dahili sözleşmeler ile bağlantılı bazı konular üzerinde ön mutabakata varabilmişlerdir.
Risk yönetimi üzerindeki genel etki
36. Dolayısıyla, IAS 39’un hükümleri, bazı bankaları, risklerini ne şekilde yönettikleri konusunda bazı değişiklikler yapmaya sevk edebilir. IAS 39’un bankaların “hedging” stratejilerine uygulanmasının muhasebe sonuçları, bazı bankaları, Komite’nin bankalarca takip edilmesi için çalıştığı en iyi uygulama global risk yönetim ilkelerini karşılamaktan uzaklaşmaya teşvik etseydi, Komite bundan endişe duyardı. Muhasebe standartları, sağlam risk yönetim uygulamalarına katkıda bulunmalıdır. Bunlar, ticaret ve bankacılık defterlerinin fiilen hangi şekillerde yönetildiğini dikkate almalıdırlar. Yukarıda paragraf 32’de belirtildiği gibi, ortak IASC/Basel çalışma grubu, bankaların IAS 39’u risk yönetim uygulamalarıyla daha uyumlu biçimlerde nasıl uygulayabileceklerini tartışmaktadır.
Güvenilirlik ve şeffaflık – pratik uygulama rehberliği ihtiyacı
(Genel değerlendirme kriteri ii ve spesifik değerlendirme kriterleri iv, vi ve x)
37. Pek çok ülkede, IAS 39’un hükümleri, bazı tiplerde mali araçlar için yeni bir ölçüm esası getirecek ve bir dizi pratik uygulama konularını ortaya çıkaracaktır. Bankaların ve diğer birimlerin, bu standardın hükümlerini nasıl uygulamaları gerektiği ve özel durumlarda bundan doğacak doğru değer ölçümlerinin yeterince güvenilir olup olmayacakları konusunda pek çok soru vardır. Bu husus, hem bu sayıların yayımlanan mali tablolara dahil edilmesi, hem de onların gözetimciler tarafından kullanılması için söz konusudur.
38. Doğru değer ölçümü konuları, özellikle, geçmişte maliyet üzerinden tutulan bazı pazarlanamayan aktifler (ve pasifler) ile ilgili olarak ortaya çıkmaktadır. Faal piyasaların yokluğunda, güvenilir doğru değerler elde edilmesi veya hesaplanmasında güçlükler olacaktır ve, doğru değerler tahmin etmenin mümkün göründüğü hallerde bile, bazı ülkelerde bunların güvenilirliği şüpheli olacaktır. Komite inanmaktadır ki IASC bu tür durumlarda doğru değerin ölçülmesi hakkında büyük ölçüde rehberlik sağlamalıdır. Ölçüm konusunda rehberlik, doğru değer tahminlerinin denetlenebilirliğini arttırmak için de gereklidir.
39. Ulusal standartların, birincil mali tablolarda bazı tiplerde mali araçlar için doğru değer sayılarının kullanılmasını şart koşmakta olduğu veya yakında şart koşacağı ülkelerde, standart belirleyici tarafından çıkarılmış önemli miktarda yorumlama ve rehberlik malzemesi vardır. Bu malzeme, hem genel pratik uygulama konularını, hem de hükümlerin daha karmaşık özel durumlara veya araçlara uygulanması konusunda rehberlik içerir.
40. Komite inanmaktadır ki şirketlerin IAS 39’a uyabilmeleri için önemli miktarda yorumlama ve uygulama rehberliği gereklidir. Yukarıda paragraf 23’te belirtildiği gibi, IASC, Komite’nin bu husustaki kaygılarına, bu konuları tartışmak üzere Basel Komitesi’nin temsilcileriyle bir ortak çalışma grubu kurarak yanıt vermiştir. Ayrıca, Komite’nin tavsiyesi sonucunda, bankacılık kuruluşlarının temsilcileri ortak çalışma grubunun toplantılarına katılmışlardır. Ortak çalışma grubu, Komite’nin gündeme getirdiği konuların açıklığa kavuşturulması ve tartışılması için yararlı bir forum olarak hizmet etmiştir. IASC Genel Sekreteri, Komite’nin Muhasebe Konuları Görev Kuvveti’nin Başkanına bir mektup yazarak, bu toplantıların yapıcı niteliğini kaydetmiştir.
41. IASC Genel Sekreteri, uygulama rehberliği ihtiyacında mutabıktır ve IASC’nin bu rehberin zamanında hazırlanmasını sağlamaya yönelik planların uygulanmasında ilerlemekte olduğunu bildirmektedir. Bu hususta, IASC, IAS 39 çerçevesinde ortaya çıkan konuların pek çoğu hakkında rehberlik geliştirmek ve çıkarmak amacıyla özel olarak bir Uygulama Rehberliği Komitesi kurmuştur. Bu Uygulama Rehberliği Komitesi, ilk defa 2000 yılının Nisan ayı sonunda veya Mayıs ayı başında toplanacaktır. Mümkün olan en kısa zamanda ve bu standardın yürürlüğe girmesinden önce, Uygulama Rehberliği Komitesi’nin çalışması tamamlanmalı ve gerekli rehber çıkarılmalıdır. Komite inanmaktadır ki, IAS 39 ile ilgili yukarıda belirtilen konular ışığında, IASC, uygun rehberlik ihtiyacının IAS 39’un bütün kısımlarını uygulama yeteneğini hangi ölçüde etkilediğini dikkatle incelemelidir.
42. Bankalar ile güçlü, etkileşimli ve zamanlı diyalog, bu konularda rehberliğin belirlenmesi ve geliştirilmesinde temel bir faktör olacaktır.
(d) Birincil mali tablolarda mali araçların doğru değerlerinin uygunluğu ve güvenilirliği
(Genel değerlendirme kriteri i ve spesifik değerlendirme kriterleri i ve iii)
43. Yukarıda paragraf 28’de belirtildiği gibi, IAS 39 mali araçların muhasebeleştirilmesinde doğru değerlerin kullanımını önemli ölçüde arttırmaktadır. IASC dahil standart belirleyiciler, birincil mali tablolar için tam doğru değer muhasebesi üzerine kapsamlı bir standart geliştirmek için JWG yoluyla birlikte çalışmaktadırlar.
44. Komite, mali araçların muhasebeleştirilmesi konusunda IASC tarafından çıkarılmış olan daha önceki danışma malzemesine yanıt olarak doğru değer konusunu ele almıştır. Komite, Mali Aktiflerin ve Mali Pasiflerin Muhasebeleştirilmesi başlıklı ve Mart 1997 tarihli IASC Tartışma Belgesi’ne ve (Haziran 1998’de çıkarılmış olan) E62 sayılı Risk Taslağı’na (“Exposure Draft”) yanıt vermiştir. Bu yazılarda belirtildiği gibi, Komite’nin görüşü şudur ki pek çok banka, ticaret defterleri genellikle piyasaya göre fiyatlandığı halde, risklerinin tamamını doğru değer teklifinin arkasında yatan muhasebe modeli temelinde yönetmemektedir (veya henüz yönetebilecek konumda değildirler). Bazı bankalar, bankacılık defteri faaliyetlerini ticaret defteri faaliyetlerinden farklı görseler de, bunun tek nedeni muhasebenin farklı olması değil, fakat, doğru değerdeki değişmelerin işletmenin kullanabileceği gelir veya sermayede açıkça gerçek değişmeler olmadığı yolunda bir görüş dahil, işle ilgili temel mahiyette nedenlerdir. Komite’nin önem verdiği başlıca konular, pek çok bankacılık defteri aktifleri dahil, doğru değer muhasebesinin aşırı geniş biçimde uygulanmasının şimdiki halde uygun olmayacağı ve teklifteki “hedge” muhasebe standardının, sağlam risk yönetim uygulamaları ile uyumlu şekillerde basitleştirilebileceği yolundadır.
45. Banka mali tabloları, mali aktiflerin ve mali pasiflerin doğru değerlerini açıkladıklarında, bu tabloları kullananlar için kesinlikle önemli bilgi değeri vardır. Ayrıca, en iyi uygulama risk yönetimi bağlamında, ki Komite bankaları buna teşvik etmektedir, bazı kişiler doğru değer bilgilerinin tarihsel değer bilgilerinden daha uygun olduğuna inanırlar. Ancak, bazı bankalar, bankacılık kuruluşları ve diğer kullanıcılar, en azından birincil mali tablolarda doğru değer bilgilerinin, bankacılık defteri mali aktifleri ve pasifleri için ve ilgili risklerin değerlendirilmesi için hiç de uygun olmadığına (ve aslında yanıltıcı olabileceğine) kuvvetle inanırlar. 1996 yılında çıkarılmış olan, Mali Araçlar: Açıklama ve Sunma başlıklı, mali araçlarla ilgili ilk IASC standardı olan IAS 32, mali araçlar için doğru değer miktarlarının ilaveten açıklanmasını öngörüyordu.
46. Bazı ülkelerde, bankalar ve diğer şirketler, ulusal muhasebe standartları çerçevesinde, mali tabloların notlarında, kredi portföyleri dahil kendi mali araçlarının doğru değeri hakkında ilave açıklama vermekle yükümlüdür. İlave doğru değer açıklamaları yapan kurumlar, doğru değerleri belirlemek için kullanılan yöntemleri ve bunların tahmininde kullanılan önemli varsayımları açıklamalıdırlar ve doğru değerlerin tahmin edilmesiyle bağlantılı konuları tartışmaya teşvik edilirler.[8]
47. Doğru değer muhasebesinin faydaları konusunda belirsizlik ve doğru değerlerin belirlenmesinde rehberlik eksikliği vardır. Ayrıca, bankacılık defterleri ve ticaret değerleri önemli ölçüde farklı şekillerde yönetilirler. Bu nedenle, Komite, bütün mali aktifler ve pasifler için birincil mali tablolarda tam doğru değer muhasebesi tavsiye etmek için zamanın uygun olduğu kanısında değildir. Daha önce Komite’nin IASC’ye gönderdiği görüş yazılarında işaret edildiği gibi, Komite, büyük piyasa katılımcıları için açıklama gereklerinin, ilave niceliksel ve niteliksel açıklamalar ile birlikte, konsolide esasta doğru değer tabanlı özet mali tabloların ilaveten açıklanmasını içine alacak şekilde genişletilebileceğine inanmaya devam etmektedir. IAS 32 çerçevesinde halen gerekli olduğu üzere, mali araçlar konusunda doğru değer bilgilerinin açıklanması, hazırlayıcılara farklı sunumlar ile deneme yapmada yardımcı olmaya ve okuyuculara ise ilgili rakamların boyutu ve hareketleri hakkında daha iyi bir anlayış edinmede yardımcı olmaya yönelik faydalı bir ilave olabilir. IAS 32’ye (ve benzer ulusal standartlara) ne ölçüde uyulmakta olduğu hakkında bilgi, (Komite’nin yukarıda işaret ettiği gibi, IAS 32’de öngörülenden daha kapsamlı bir şekilde olsa da) doğru değere dayalı mali tabloların daha geniş açıklanmasının yatırımcılara doğru değer bilgileri verilmesi bakımından yeterli olup olmadığının ve birincil mali tablolarda doğru değer muhasebesi yönünde daha başka adımların gerçekten gerekli olup olmadığının değerlendirilmesinde yararlı olurdu.
48. Ticaret defterinin dışında birincil mali tablolara doğru değer bilgilerinin konulması nisbeten yenidir ve pek çok ülkede resmen gerekli değildir. Bu nedenle, Komite, hem bankacılık kurumları açısından (özellikle, bunun bankacılık defteri mali aktiflerine ve pasiflerine uygulanmasının uygunluğu ve bankaların risk yönetim uygulamaları açısından sonuçları) ve hem de gözetim rejimi açısından (özellikle, sermaye yeterliliğinin ölçülmesi) tam doğru değer muhasebesini devreye sokmanın muhtemel sonuçlarını incelemektedir.
49. Bunların uygunluğu genel sorusu yanında, doğru değerlere ilişkin temel konulardan bir tanesi, onların ölçümünün güvenilirliğidir. Doğru değer bilgileri bir ölçüye kadar uygun olabilirse de, bu sayılar, eğer yeterince güvenilir ise, sadece sermaye yeterliliği maksatları için kullanılmalıdır. Alternatif muameleler, gözetimciler için de zorluk yaratabilir. Örneğin, pek çok ülkede, yeniden ölçüm kazançlarının gelire mi yoksa özsermayeye mi alınması konusunda yapılacak seçim, dağıtılabilir kâr miktarını önemli ölçüde etkileyecektir.
50. Yukarıda paragraf 28’de değinilen uzun vadeli projenin bir parçası olarak, JWG, güvenilirliği doğrudan etkileyen ölçüm sorunlarının pek çoğu üzerinde çalışmaktadır. JWG’nin güvenilirlik konusunda ilgilendiği hususlar, görüş için 31 Ağustos 1999’da bir uluslararası bankacılık birlikleri grubuna gönderdikleri Mali Araçlar – Bankalarla İlgili Konular başlıklı bir raporlarında tartışılmaktadır. Ekim 1999 başında, bu bankacılık birlikleri grubu, bankacılık defterinde mali aktiflerin ve pasiflerin ölçülmesi için şimdiki maliyet tabanlı yaklaşımın sürdürülmesi yolundaki kavramsal tezlerini ortaya koyan bir rapor ile birlikte, JWG’nin raporuna ortak yanıtlarını ilan etti. Bu bankacılık sektörü raporları, birincil mali tablolarda tarihsel maliyet muhasebesi ve doğru değerlerin uygunluğu ve güvenilirliği konusunda JWG ve bankacılık sektörü arasında hâlâ önemli bir görüş ayrılığı olduğunu göstermektedir. Tam bir doğru değer standardı oluşturmak yönünde herhangi bir gerçek ilerleme kaydetmeyi öngörebilmek için, bu görüş ayrılıklarının daha fazla tartışılması, anlaşılması ve çözülmesi gereklidir.
(e) Gerekli süreç
51. Komite inanmaktadır ki IASC’nin gerekli sürecinin etkili olması ve uygulamada takip edildiğinin görülmesi hayati önemdedir. Bu sürecin bir kısmı, yeni tekliflerden en fazla etkilenmeleri muhtemel olanların bu tekliflere ikna edilmelerini sağlamak için tasarlanmıştır. Burada, ilgili çıkar gruplarıyla görüşmeler yapılması, onların görüşlerinin gereğince dikkate alınması ve önemli değişiklik getiren tekliflerin uygulanmadan önce düzgün bir biçimde sahada test edilmelerinin sağlanması gerekir. Bunun önemi, Aralık 1998’de yayımlanan, IASC’yi Gelecek İçin Biçimlendirmek başlıklı strateji değerlendirme raporunda IASC tarafından kabul edilmiştir.
52. IAS 39’un ve tam doğru değer muhasebesi üzerine JWG’nin çabalarından doğabilecek herhangi bir standardın hükümlerinden en fazla bankacılık sektörü etkilenecektir. Dolayısıyla, IASC, bankaların mali araçlar muhasebesiyle ilgili çok sayıdaki pratik konularda girdi sağlamalarını temin etmelidir. Standart belirleyicilerin doğru değer muhasebesi üzerine tekliflerinin radikal niteliği dikkate alınırsa, bu konularda IASC (ve JWG) ile bankacılık sektörü arasında sürekli, özlü ve zamanlı bir diyalog olmalıdır. Komite, IAS 39’un geliştirilmesinde bankacılık sektörü ile IASC arasında bir diyalog gerçekleşmiş olduğunu bilmektedir. Ancak, yeni standardın geliştirilmesinin son aşamalarında, çok sıkı bir takvim karşısında önemli değişiklikler yapılmıştır. Bunun sonucunda, önceden yeterli istişareye konu olmamış bazı tadiller IASC Yönetim Kurulu tarafından kabul edilmiştir. Komite, bunun, belirli sektör grupları üzerinde büyük bir etkisi olan teklifleri sonuçlandırmak için tatmin edici bir yol olmadığı kanısındadır.
53. IAS 39 ile ilgili olarak bankacılık sektörü tarafından ifade edilmekte olan önemli çekincelerin ışığında, gerçekleşmiş olan diyalogun gerektiği kadar kapsamlı olmadığına inanıyoruz. Belki, standart belirleyiciler bankalar ile istişare etmeye isteksizdiler. Belki de, bankalar, IASC ile yüksek düzeyde görüşmeler yapılması tezlerini yeterince güçlü bir biçimde savunmadılar. Bununla beraber, Komite inanmaktadır ki muhasebe standartlarını belirleyenler ve bankalar, bu konuları ayrıntılı olarak tartışmak için yapıcı ve profesyonel bir diyalog içine girmelidirler. Uzun vadeli bir çözüm bulunabilmesi için, banka risk yönetim yaklaşımlarının ve ilgili muhasebe konularının daha fazla incelenmesi gereklidir. Komite’nin önerisi üzerine, paragraf 23’te belirtilen ortak IASC/Basel çalışma grubu tarafından başlatılmış olan, IASC ile bankacılık birliklerinin temsilcileri arasında gelişmekte olan yapıcı diyalog Komite’yi cesaretlendirmektedir.
54. Gerekli süreç problemi, kısmen, IASC’nin mevcut yapısında yansımaktadır. IASC, standart belirleme alanında uluslararası ölçekte yaşanan en son gelişmeler ve gelecekteki muhtemel gelişmeler ışığında, bir yol ağzında olduğunun bilincindedir. Kasım 1999’daki toplantısında, IASC Yönetim Kurulu, IASC’nin tüzüğünde uygun tadillerin yapılmasına tabi olarak, IASC için yeni bir yapının temel noktalarını onayladı. Bu yapının ayrıntıları, Aralık 1999 toplantısında onaylandı. IASC’nin yeni yapısının, bankacılık sektörü ve Komite dahil, uluslararası standart belirleme süreciyle ilgili bütün taraflara, bu çalışmaya uygun şekilde katkıda bulunma fırsatını vermesi önemlidir. IASC’nin çıktısı geniş çapta kabul edilecek ise, tüm tarafların standart belirleme sürecine kendilerini bağlı hissetmeleri ve bu sürecin bir parçası olduklarını hissetmeleri şarttır.
VI. Özet gözlemler
55. Komite’nin özet gözlemleri şöyledir:
Genel
(i) Gözden geçirilen standartların pek çoğunda, gözetim açısından sakınca arzeden herhangi bir konu ortaya çıkmamıştır. Belirli bir standart ile ilgili olarak herhangi bir spesifik kaygının kaydedilmemiş olması, o standardın her veçhesinin gözetimcilerce kabul edildiği anlamına gelmez. Gözetimciler, yayımlanan mali tablolar için öngörülen muhasebe işlemlerinde sermaye yeterliliği maksatları bakımından ayarlamalar yapmayı yine de isteyebilirler. [paragraf 22-25]
Bankaların açıklamaları
(ii) IAS 30, özellikle riske açıklık dereceleri ve risk yönetim politikaları ile ilgili olarak, var olan en iyi açıklama uygulamasını tanımada yeterince ileriye gitmemektedir. Eski bir standarttır ve güncelleştirilmesi gerekir. Komite, IASC’nin bu projeyi gündemine almış olduğunu ve Haziran 2000’de bir Yönlendirme Komitesi kurmayı teklif ettiğini kaydeder. [paragraf 26-27]
IAS 39
(iii) Aktif tarafında daha fazla doğru değer muhasebesi getirilirken pasiflerin çoğunun maliyet üzerinden bildirilmesi şeklindeki parçalı yaklaşım, örneğin eşlenmiş aktif ve pasif pozisyonları söz konusu olduğunda, bildiren bankanın temeldeki risk yönetim uygulamalarını yansıtmayabilen bildirilmiş kazançlar ve özsermayede değişkenlik riskini arttırabilir. [paragraf 30]
(iv) Komite, bankaların genel risk profillerini yönetmelerinin önemini kabul etmektedir. IAS 39’un “hedging” ile ilgili hükümlerinin kısıtlayıcı niteliği, Komite’nin IAS 39 hakkındaki kaygılarını ele almak üzere IASC tarafından kurulan bir ortak IASC/Basel çalışma grubunda tartışılmış ve IAS 39’u portföy tabanlı risk yönetim uygulamalarıyla daha uyumlu bir biçimde yorumlayabilecek yaklaşımlar önerilmiştir. [paragraf 32]
(v) Dahili işlemlerdeki kârların (veya zararların) elimine edilmesi, bankaların, muhasebe sistemleri yoluyla, bu dahili işlemleri harici işlemlerden ayırt edebilmelerini gerektirir. IASC ve bankalar, bunu yapmanın muhtemel sonuçlarını ve pratik taraflarını tartışmaya başlamışlardır. Ortak IASC/Basel çalışma grubu ve bankacılık sektörü temsilcileri, bu alanda bazı konular üzerinde ön mutabakata varabilmişlerdir. [paragraf 35]
(vi) IAS 39’un bankaların “hedging” stratejilerine uygulanmasının muhasebe sonuçları, bazı bankaları, Komite’nin bankalarca takip edilmesi için çalıştığı en iyi uygulama global risk yönetim ilkelerini karşılamaktan uzaklaşmaya teşvik etseydi, Komite bundan endişe duyardı. Muhasebe standartları, sağlam risk yönetim uygulamalarına katkıda bulunmalıdır. Bunlar, ticaret ve bankacılık defterlerinin fiilen hangi şekillerde yönetildiklerini dikkate almalıdırlar. Ortak IASC/Basel çalışma grubu, bankaların IAS 39’u risk yönetim uygulamalarıyla daha uyumlu biçimlerde nasıl uygulayabileceklerini tartışmaktadır. [paragraf 36]
(vii) Faal piyasaların yokluğunda, güvenilir doğru veriler elde edilmesi veya hesaplanmasında güçlükler olacaktır ve, doğru değerler tahmin etmenin mümkün göründüğü hallerde bile, bazı ülkelerde bunların güvenilirliği şüpheli olacaktır. Bu tür durumlarda doğru değerin ölçülmesi hakkında rehberlik gereklidir. Bu, doğru değer tahminlerinin güvenilirliğini de arttıracaktır. [paragraf 38]
(viii) Komite inanmaktadır ki şirketlerin IAS 39’a uyabilmeleri için önemli miktarda yorumlama ve uygulama rehberliği gereklidir. IASC, Komite’nin bu husustaki kaygılarına, bu konuları tartışmak üzere bir ortak IASC/Basel çalışma grubu kurarak yanıt vermiştir. Ayrıca, Komite’nin tavsiyesi sonucunda, bankacılık kuruluşlarının temsilcileri ortak çalışma grubunun toplantılarına katılmışlardır. Ortak çalışma grubu, Komite’nin gündeme getirdiği konuların açıklığa kavuşturulması ve tartışılması için yararlı bir forum olarak hizmet etmiştir. IASC Genel Sekreteri, Komite’nin Muhasebe Konuları Görev Kuvveti’nin Başkanına bir mektup yazarak, bu toplantıların yapıcı niteliğini kaydetmiştir. [paragraf 40]
(ix) IASC Genel Sekreteri, uygulama rehberliği ihtiyacında mutabıktır ve IASC’nin bu rehberin zamanında hazırlanmasını sağlamaya yönelik planların uygulanmasında ilerlemekte olduğunu bildirmektedir. Bu hususta, IASC, IAS 39 çerçevesinde ortaya çıkan konuların pek çoğu hakkında rehberlik geliştirmek ve çıkarmak amacıyla özel olarak bir Uygulama Rehberliği Komitesi kurmuştur. Mümkün olan en kısa zamanda ve bu standardın yürürlüğe girmesinden önce, Uygulama Rehberliği Komitesi’nin çalışması tamamlanmalı ve gerekli rehber çıkarılmalıdır. Komite inanmaktadır ki IASC, uygun rehberlik ihtiyacının standardın bütün kısımlarını uygulama yeteneğini hangi ölçüde etkilediğini dikkatle incelemelidir. [paragraf 41]
Tam doğru değer muhasebesi
(x) Mali araçlar için tam doğru değer muhasebesi konusunda kapsamlı bir standart geliştirmek için diğer standart belirleyiciler ile beraber yürütülen IASC’nin ortak projesiyle ilgili olarak, Komite, bütün mali aktifler ve pasifler için birincil mali tablolarda tam doğru değer muhasebesi tavsiye etmek için zamanın uygun olduğu kanısında değildir. [paragraf 47]
(xi) Mali araçlar konusunda doğru değer bilgilerinin açıklanması, hazırlayıcılara farklı sunumlar ile deneme yapmada yardımcı olmaya ve okuyuculara ise ilgili rakamların boyutu ve hareketleri hakkında daha iyi bir anlayış edinmede yardımcı olmaya yönelik faydalı bir ilave olabilir. IAS 32’ye (ve benzer ulusal standartlara) ne ölçüde uyulmakta olduğu hakkında bilgi, doğru değere dayalı mali tabloların daha geniş açıklanmasının yatırımcılara doğru değer bilgileri verilmesi bakımından yeterli olup olmadığının ve birincil mali tablolarda doğru değer muhasebesi yönünde daha başka adımların gerçekten gerekli olup olmadığının değerlendirilmesinde yararlı olurdu. [paragraf 47]
(xii) Ticaret defterinin dışında birincil mali tablolara doğru değer bilgilerinin konulması nisbeten yenidir ve pek çok ülkede resmen gerekli değildir. Bu nedenle, Komite, hem bankacılık kurumları açısından, hem de gözetim rejimi açısından, tam doğru değer muhasebesini devreye sokmanın muhtemel sonuçlarını incelemektedir. [paragraf 48]
(xiii) Doğru değer bilgileri, eğer yeterince güvenilir ise, sadece sermaye yeterliliği maksatları için kullanılmalıdır. Alternatif muameleler, gözetimciler için de zorluk yaratabilir. Örneğin, pek çok ülkede, yeniden ölçüm kazançlarının gelire mi yoksa özsermayeye mi alınması konusunda yapılacak seçim, dağıtılabilir kâr miktarını önemli ölçüde etkileyecektir. [paragraf 49]
(xiv) Birincil mali tablolarda tarihsel maliyet muhasebesi ve doğru değerlerin uygunluğu ve güvenilirliği konusunda JWG ve bankacılık sektörü arasında hâlâ önemli bir görüş ayrılığı vardır. Tam bir doğru değer standardı oluşturmak yönünde herhangi bir gerçek ilerleme kaydetmeyi öngörebilmek için, bu görüş ayrılıklarının daha fazla tartışılması, anlaşılması ve çözülmesi gereklidir. Uzun vadeli bir çözüm bulunabilmesi için, banka risk yönetim yaklaşımlarının ve ilgili muhasebe konularının daha fazla incelenmesi gereklidir. Komite’nin talebi üzerine, ortak IASC/Basel çalışma grubunda gerçekleşmiş olan, IASC ile bankacılık birliklerinin temsilcileri arasında gelişmekte olan yapıcı diyalog Komite’yi cesaretlendirmektedir. [paragraf 50 ve 53]
Bankalar ile diyalog
(xv) Standart belirleyicilerin doğru değer muhasebesi üzerine teklifleri, radikal niteliktedir. IAS 39’un hükümleri gibi, tam doğru değer muhasebesi üzerine herhangi bir standart, en fazla bankacılık sektörünü etkileyecektir. IASC, hem standart belirleyicilerin hem de JWG’nin, bankalar ile sürekli, özlü ve zamanlı bir diyalog içinde olmalarını temin etmelidir. Bankalar, mali araçlar muhasebesine ilişkin çok sayıdaki pratik konularda girdi sağlamalıdır. [paragraf 42, 52-53]
I. Görev ve Sorumluluklarda Açıklık ve Netlik
1.1. Hükümet sektörü ekonominin geri kalanından net bir şekilde ayrıştırılmalıdır ve hükümet içerisindeki roller çok iyi tanımlanmalıdır.
1.1.1. Hükümet sektörü ve ekonominin geri kalanı arasındaki sınır netçe tanımlanmalı ve anlaşılmalıdır. Hükümet sektörü hem merkez hükümeti, hem de alt seviyeleri ve bütçedışı faaliyetleri kapsamalıdır.
1.1.2. Ekonominin geri kalanında hükümetin oynadığı rol (örneğin kanuni düzenlemelerveya mülkiyet ilişkileri) kamuya açık bir şekilde uygulanmalıdır ve ayrım gözetmeyen net kural ve uygulamalar üzerine kurulu olmalıdır.
1.1.3. Hükümetin farklı seviyeleri arasındaki ve yasama, yürütme ve yargı kolları arasındaki sorumluluk dağılımı net bir şekilde tanımlanmalıdır.
1.1.4. Bütçe ve bütçe dışı faaliyetlerin koordinasyonu ve yönetimi için açık mekanizmalar oluşturulmalı ve diğer hükümet birimlerine (örneğin merkez bankası, devlet kontrolündeki finansal ve finansal olmayan kurumlar gibi) ilişkin iyi tanımlanmış düzenlemeler kurulmalıdır.
1.2. Mali Yönetim için şeffaf ve net, hukuksal ve idari bir çerçeve olmalıdır.
1.2.1. Mali Yönetim, bütçe ve bütçe dışı faaliyetlerini kapsayan etkin kanunlar ve idarî kurallar tarafından yönetiliyor olmalıdır. Herhangi bir hükümet fonu kullanımı veya harcamasının hukuksal bir yetkisi olmalıdır.
1.2.2. Vergilerin açık bir hukuksal dayanağı olmalıdır. Vergi kanunları ve kuralları kolay ulaşılır ve anlaşılır olmalıdır; uygulamasında ise idari inisiyatifi net kriterler yönlendirmelidir.
1.2.3. Kamu hizmetlileri için geçerli olan ahlaki (etik) standartları net ve açık bir şekilde duyurulmalıdır.
II. Bilginin Kamuya Açık Olması
2.1. Kamuoyu, hükümetin geçmiş, mevcut ve gelecekteki mali faaliyetleri hakkında tamamen bilgilendirilmelidir.
2.1.1. Yıllık bütçe, merkez hükümetinin tüm operasyonlarını detaylı bir şekilde kapsarken, merkez hükümetinin bütçe dışı faaliyetleri ile ilgili bilgiyi de sunmalıdır. Buna ek olarak hükümetin alt seviyelerinin gelir ve giderleri ile ilgili yeterli veri de sunmalıdır.
2.1.2. Yıllık bütçedekilerle kıyaslanabilecek veriler hakkında, bütçeyi takip eden 2 yıla ait önemli bütçe bileşenlerinin tahminleri ve önceki 2 mali yılın sonuçları sunulmalıdır.
2.1.3. Vukuu muhtemel yükümlülükler, vergi harcamaları, mali faaliyetlerin yapısı ve mal önemlerini belirten tablolar yıllık bütçe ile birlikte yayınlanmalıdır.
2.1.4. Merkezi hükümet, hükümet borçlarının ve mali varlıklarının yapısı ve seviyesi ile ilgili bilgileri düzenli olarak yayınlamalıdır.
2.2. Mali bilgilerin düzenli yayınlanması konusunda kamuya karşı açık bir taahhüt olmalıdır.
2.2.1. Mali bilgilerin yayınlanması konusunda somut taahhütler olmalıdır (örneğin bütçe kanununda).
2.2.2. Kamuya mali raporlamanın ne zaman yapılacağı konusunda takvimler duyurulmalıdır.
III. Saydam Bütçe Hazırlığı, Uygulaması ve Raporlaması
3.1. Bütçe ile ilgili dökümanlar, mali politika hedeflerini, makroekonomik çerçeveyi, bütçenin dayanağını ve önemli mali riskleri de belirtmelidir.
3.1.1. Yıllık bütçenin çerçeves mali politikaların hedefini belirten açıklamalar ve sürdürülebilir mali politikaların değerlendirmesinden oluşuyor olmalıdır.
3.1.2. Benimsenen tüm mali kurallar (örneğin dengeli bütçe koşulu veya hükümetin alt kademeleri için geçerli olan borç limitleri gibi) açıkça belirtilmelidir.
3.1.3. Yıllık bütçe, kapsamlı ve tutarlı bir makroekonomik çerçeve içerisinde sunulmalı ve bütçe hesaplamalarının altında yatan ekonomik varsayımlar ve önemli parametreler (örneğin efektif vergi oranları) açıkça sunulmalıdır.
3.1.4. Yıllık bütçeye katılan yeni politikalar mevcut yükümlülüklerden ayrıştırılmalıdır.
3.1.5. Ekonomik varsayımlardaki değişiklikler ve belli başlı giderlerin belirsiz maliyetleri (örneğin mali yeniden yapılanma) dahil olmak üzere, yıllık bütçeye ilişkin önemli riskler belirlenmeli ve rakamsal olarak belirtilmelidir.
3.2. Bütçe verileri, politika analizlerinin yapılmasını ve hesap verme işlevini teşvik edecek şekilde sunulmalıdır.
3.2.1. Hükümet işlemleri gelir, gider ve finansmanı ayrıştırarak brüt bazında raporlanmalıdır. Giderler de ekonomik, fonksiyonel, ve idari olmak üzere 3 kategoride ele alınmalıdır.
3.2.2. Önemli bütçe programlarının hangi hedeflere ulaşmayı amaçladığı (örneğin ilgili sosyal göstergelerin iyileştirilmesi) bildirilmelidir.
3.2.3. Hükümetin genel dengesi, hükümetin mali durumunu belirten standart, özet bir gösterge olmalıdır. Sadece genel dengeye dayalı kararlar almanın doğru olmadığı ekonomik koşullar halinde, genel denge diğer mali göstergeler (örneğin yapısal bilanço) tarafından desteklenmelidir.
3.2.4. Yıllık bütçe ve nihai hesaplarda da, kullanılan muhasebe temeli (örneğin nakit veya tahakkuk muhasebesi) açıklanmalı, bütçe verilerinin hazırlanışı ve sunumunda kullanılan standartları belirtmelidir.
3.3. Onaylanmış harcamaların uygulanması ve denetlemesi ile ilgili prosedürler açıkça belirtilmelidir.
3.3.1. Kapsamlı ve uyumlu bir muhasebe sistemi oluşturulmalıdır. Bu sistem, ödeme gecikmelerinin değerlendirilmesinde güvenilir bir temel oluşturmalıdır.
3.3.2. İstihdam ve tedarik ile ilgili prosedürlerin standardı oluşturulmalı ve ilgilenen tüm tarafların ulaşabilmesi sağlanmalıdır.
3.3.3. Bütçe uygulamaları iç denetime tabii tutulmalıdır ve denetim prosedürleri incelemeye açık olmalıdır.
3.4. Mali raporlama, zamanında, kapsamlı ve güvenilir olup bütçeyle olan sapmaları belirlemelidir.
3.4.1. Bütçe ve bütçe dışı sonuçlar yıl içerisinde düzenli olarak raporlanmalı ve orijinal hesaplamalarla kıyaslanmalıdır. Hükümetin alt seviyelerine ait detaylı bilgilerin eksikliği halinde, mali durumları ile ilgili mevcut göstergeler sunulmalıdır.
3.4.2. Bütçe dışı faaliyetlere ilişkin belgelerle birlikte zamanlı, kapsamlı, ve denetlenmiş genel bütçe hesapları yasamaya sunulmalıdır.
3.4.3. Önemli bütçe programlarının hedefleri doğrultusunda elde edilen sonuçlar yasamaya raporlanmalıdır.
4. Dürüstlük için Güven Vermek
4.1. Mali bilgilerin doğruluğu ve güvenirliği kamu ve özel kesimlerin incelemesine açık olmalıdır.
4.1.1. Hükümet hesaplarının doğruluğu ve güvenirliğine ilişkin raporları kamuya ve yasamaya sunmakla sorumlu olan ulusal bir denetim birimi veya eşdeğer bir kurum, yasama tarafından görevlendirilmelidir
4.1.2. Makroekonomik öngörümler, varsayımlarıyla birlikte, bağımsız uzmanların incelemesine açık olmalıdır.
4.1.3. Mali istatistiklerin doğruluğu ve güvenirliği, ulusal istatistik dairesinin kurumsal bağımsızlığı ile arttırılmalıdır
